פס"ד בעתירה של ארגון "יש דין" ואח' נ' המינהל האזרחי וקצין מטה ארכיאולוגיה במינהל האזרחי

העתירה שבכותרת – עניינה מידע שמבקשים העותרים לקבל מן המשיבים. בעיקרו, מדובר במידע הנוגע לחפירות ארכיאולוגיה בשטחי יהודה ושומרון (ה"אזור"). העותרים – "יש דין – ארגון מתנדבים לזכויות אדם" ו"עמק שווה – ארכיאולוגיה בצל הסכסוך" – פנו למנהל האזרחי באזור יהודה ושומרון (המשיב 1) בבקשות לקבלת מידע. המידע שהתבקש היה נהלים וצווים המסדירים את נושא העתיקות באזור וכן פרוטוקולים של ועדת המשנה לארכיאולוגיה. מידע נוסף שהתבקש נגע לאתרים ארכיאולוגיים באזור. בכלל זה – מידע קונקרטי לגבי אתרים מסוימים; מידע בדבר מקום האחסון של מוצגים שהתגלו בחפירות באזור; רשימת ההשאלות של מוצגים שהתגלו באזור; הסכמים שנחתמו עם גורמים שונים להפעלת אתרים ארכיאולוגיים באזור; וכן מידע על תיקי החפירה של האתרים הספציפיים – "תל שילה" ו"תל בתיר". משלא התקבלה תשובה לבקשת המידע – הוגשה העתירה לבית משפט זה.

על ההסדר שבדין בעניין ארכיאולוגיה

2. בטרם אדרש לעתירה לגופה, יש מקום לעמוד בקצרה על ההסדר שבדין החל על נושא הארכיאולוגיה באזור. זאת לשם הבנת חלק מן המחלוקות שיובאו בהמשך.
3. בהתאם לסעיף 2 למנשר בדבר סדרי שלטון ומשפט (אזור הגדה המערבית) (מס' 2), תשכ"ז-1967, הדין שחל באזור הוא הדין שהיה בתוקף טרם יום 7.6.1967 – קרי, הדין הירדני – כפוף למנשרים של המפקד הצבאי בגדה (ראו לדוג' בג"ץ 5324/10 מלכה נ' המינהל האזרחי ביהודה ושומרון, בפס' 12 לפסק דינו של כב' השופט ע' פוגלמן (28.12.2011)). בהתאם לכך, חל באזור חוק העתיקות הירדני – חוק העתיקות, מס' 51 לשנת 1966 – כפי שתוקן מעת לעת על ידי תחיקת הביטחון (ראו בג"ץ 283/69 רוידי נ' בית המשפט הצבאי נפת חברון, פ"ד כד(2) 419, 421 (1970)). נוסחו הנוכחי של חוק העתיקות הוא כפי תיקונו במסגרת צו בדבר חוק העתיקות (יהודה והשומרון) (מס' 1166), תשמ"ו-1986, קובץ מנשרים 75. כמו כן, מכוח סמכותו בהתאם לחוק העתיקות התקין ראש המנהל האזרחי את תקנות העתיקות (יהודה ושומרון), התשנ"א-1990. הסדרים אלה מהווים את המסגרת החוקית העיקרית בנושא העתיקות באזור.
4. יש להוסיף עוד, שרובד דין נוסף שיכול ורלבנטי לנדון, הוא הדין הבינלאומי ונוכח משטר "התפיסה הלוחמתית" החל באזור. ואולם בעתירה זו לא ביסס מי מהצדדים את טענותיו בכתבי הטענות בעניין מסירת המידע – שזו השאלה שבמחלוקת – על הדין הבינלאומי החל באזור וממילא לא אביע בנדון כל עמדה ומשעניין זה אינו דורש הכרעה.
5. אם נשוב לדין ה"מקומי", הרי שבמסגרת חוק העתיקות, וכן במסגרת צו 1166, ניתנו סמכויות רבות ל"ממונה", הוא המשיב 2 – קצין מטה לענייני ארכיאולוגיה במנהל האזרחי (ראו סעיף 1 לחוק העתיקות וסעיפים 1 ו-16 לצו 1166). בין היתר, המשיב 2 הוא הגורם המוסמך לתת רישיונות הנדרשים לשם ביצוע חפירות ארכיאולוגיות (סעיפים 19-20 לחוק העתיקות). בנוסף למשיב 2, פועלת בהתאם לחוק העתיקות גם מועצה מייעצת, שתפקידה לייעץ למשיב 2 ב"כל דבר חשוב או קשור לעתיקות", לרבות בקשות לרישיונות חפירה (סעיף 6 לחוק העתיקות). בחוק העתיקות ותקנות העתיקות קבועים הסדרים שונים בעניין עתיקות בכלל וביצוע חפירות ארכיאולוגיות בפרט, לרבות הוראות בדבר תנאי הרישיונות וחובותיהם של בעלי הרישיונות. הסדרים אלו יפורטו בהמשך, ככל שהם רלוונטיים לעניינו.
6. עוד יש מקום להציג בקצרה את הדין הישראלי בנושא. זאת מכיוון שבמסגרת העתירה, כפי שיפורט בהמשך, עלו טענות שונות בדבר היחס בין הדינים (וכן בשל תחולה כללית של עקרונות המשפט המנהלי הישראלי על המפקד הצבאי באזור – וראו למשל בג"ץ 7437/11 נצאר נ' המפקד הצבאי (10.2.2013 בפס' 5 והאסמכתאות שם)). בדומה לנהוג באזור, גם בישראל קיים משטר לפיו יש צורך ברישיון לשם ביצוע חפירות ארכיאולוגיות. משטר רישוי זה מוסדר בחוק העתיקות, תשל"ח-1978, והתקנות שהותקנו מכוחו, וכן בחוק רשות העתיקות, תשמ"ט-1989. בהתאם לחוקים אלה, הגורם המאסדר בישראל של נושא העתיקות הוא רשות העתיקות, אשר הוציאה לשם מילוי תפקידיה גם נהלים שונים. נהלים אלו משמשים בסיס לחלק מטענותיהם של העותרים. המשיבים מצדם טענו בקשר לנהלי רשות העתיקות, שאלו אינם חלים באזור באופן ישיר, תוך שהצהירו שהם פועלים עקרונית בהתאם לנהלים אלה תוך התאמה לנסיבות הנובעות מכך שמדובר באזור (פרוטוקול הדיון מיום 25.5.2015, עמ' 7 ש' 22-18).
7. לאחר שעמדנו בקצרה על המסגרת החוקית המסדירה את תחום הארכיאולוגיה, ניתן לשוב לעתירה שלפניי.

מהלך הדיון בעתירה

8. כאמור, העתירה מבקשת סעדים של מסירת מידע בעניין חפירות ארכיאולוגיה באזור. מהלך הדיון בעתירה זו היה מורכב – ובשל כך ממושך יחסית – והוא כלל מספר כתבי טענות ודיונים, במטרה לנסות ולצמצם את יריעת המחלוקת ולייעל את בירור העתירה – שחבקה מלכתחילה פריטי מידע מבוקשים רבים. מבלי פירוט נוסף בשלב זה, נציין רק שלאחר הגשת העתירה הוגשה תגובה מקדמית לעתירה המקורית, תוך שנמסר חלק לא מבוטל מהמידע שהתבקש. בהמשך לכך הוגשה עתירה מתוקנת והתקיים בה דיון מוקדם. בדיון המוקדם הוסכם להעביר מידע נוסף והמחלוקות בין הצדדים הצטמצמו לרבות הסכמת ב"כ העותרים עו"ד ישי שנידור, לצמצם את המידע שהתבקש ביחס לאתרים הארכיאולוגיים – לרשימה מצומצמת וספציפית של אתרים. בעקבות זאת גם הוגשה עתירה מתוקנת בשנית. לעתירה מתוקנת בשנית זו, הוגש כתב תשובה, באמצעות עו"ד אחוה ברמן, והתקיים בה דיון. בהמשך – הוגש גם כתב תשובה משלים ואף התקיים דיון נוסף (ובכלל זה דיון במעמד צד אחד). בעקבותיו הוגש גם טיעון משלים. כמו כן, בהמשך להחלטתי המפורטת מיום 3.5.2016 נעשתה פנייה לצדדים שלישיים. בעקבות זאת הוגשו לבית המשפט עמדות של צדדים שלישיים באמצעות באת כוח המשיבים.
9. לאחר שחלק מן המחלוקות בא כאמור על פתרונו; ולאחר שהעתירה המתוקנת בשנית הביאה גם היא לצמצום ותיחום נוסף של יריעת המחלוקת – הסכימו ב"כ הצדדים בדיון האחרון שהתקיים בבית משפט זה (7.3.2016) על רשימת הנושאים שנותרו להכרעה כפי שסוכמו במסמך שהוגש מטעם ב"כ העותרים (עת/3). רשימה זו צומצמה אף היא במהלך הדיון. פסק דין זה עוסק אפוא רק בנושאים שנותרו עדיין להכרעה בעקבות צמצום ותיחום זה כפי שנעשה בידי ב"כ הצדדים.

המחלוקת בעניין הדין החל בסוגיית חופש המידע והערה לעניין הסמכות העניינית

10. קודם שנבוא לדיון והכרעה בשאלות השנויות שנותרו במחלוקת, יש לציין שבמישור העקרוני נחלקו הצדדים בתשובה לשאלה מהו הדין החל על בירור הבקשה לקבלת מידע ועל ההכרעה בעתירות נגד החלטת המשיבים בעניין זה (וזאת בנפרד מהדין החל על חפירות ארכיאולוגיות באזור – שעליו עמדנו בקצרה לעיל).
11. גדר המחלוקת בעניין זה היה סביב התשובה לשאלה אם חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, חל על הנדון על כל המשתמע מכך. בעניין זה טענת העותרים הייתה שהיות שהמשיבים הם רשות ישראלית, הרי שהם כפופים לחוק חופש המידע, והם גם מציגים את פעולתם כנעשית מכוח חוק זה (עת/1 וכן עת/2). לכן זוהי המסגרת הנורמטיבית להכרעה בנדון. לשיטתם, העובדה שמדובר בפעולות שנעשות באזור יכולה להילקח בחשבון במסגרת הסייגים הקבועים בחוק חופש המידע. לעומת זאת, עמדת המשיבים בעניין זה של תחולת החוק הייתה, שחוק חופש המידע אינו חל במישרין על המשיבים היות שלא מדובר בחוק שיש לו תחולה חוץ-טריטוריאלית. המשיבים פועלים מכוח תחיקת הביטחון. עם זאת המשיבים הסכימו שפעולתם נעשית לפי העקרונות הכלליים של המשפט המנהלי. עמדתם היא שעקרונות אלה עולים בקנה אחד עם הוראות חוק חופש המידע אך תוך שיש לתת במסגרתם משקל למאפיינים המיוחדים של האזור.
12. מחלוקת זו שבין הצדדים לעניין הדין החל, אינה מצריכה הכרעה בנסיבות המקרה שלפניי. במישור המעשי, קו הגבול בין שתי העמדות שנטענו אינו כה חד משמעי, זאת במיוחד נוכח הסכמת המשיבים לתחולת עקרונות חוק חופש המידע – מזה; והסכמת העותרים לאפשרות לשקול שיקולים מיוחדים הנובעים מפעולת המשיבים באזור במסגרת הסייגים לחוק – מזה. כך או אחרת, ומבלי צורך בהכרעה בנדון, הרי שבמכלול הסוגיות הדורשות הכרעה במקרה זה, לא מצאתי שיש בהכרעה במחלוקת בעניין הדין החל כדי לשנות את התוצאה לכאן או לכאן. וממילא אין מקום להכריע במחלוקת זו לעניין הדין החל במסגרת פסק דין זה (ראו והשוו: עת"מ (י-ם) 32725-05-12 רגבים ע"ר נ' ראש המינהל האזרחי, בפס' 12 (27.6.2013)). אציין עוד, וגם בהקשר זה, שהצדדים לא טענו לפני בית משפט זה טענות לעניין הדין הבינלאומי החל בהתייחס באופן ישיר לבקשות למידע מזה, ולסמכות המשיבים מזה. ממילא גם הדיון שלהלן יהא לפי גדרי המחלוקת והטיעון של הצדדים בנדון מבלי הכרעה או נקיטת עמדה בסוגיה אחרונה זו.
13. לבסוף, יש גם להעיר, קודם שנעבור כאמור לדיון והכרעה בשאלות השונות השנויות במחלוקת, שכבר בשלב מוקדם בהליכים בתיק זה, הודיעה באת כוח המשיבים עו"ד אחוה ברמן, שהמשיבים אינם טוענים לחוסר סמכות עניינית של בית משפט זה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים לדון בעתירת חופש מידע מעין זו ונגד משיבים אלה (עמ' 25 ש' 10-9 לפרוטוקול). במצב דברים זה, ובאין טענה בנדון גם מטעם העותרים, אף בית משפט זה לא ייזקק לשאלת הסמכות העניינית שהייתה מוסכמת למעשה על הצדדים (ראו עוד פרשת רגבים שלעיל בפס' 11, והאסמכתאות שם).

הסוגיות הדורשות הכרעה

14. אחר הדברים האלה, ועל מנת להקל על הקורא, ובמיוחד נוכח כל דברי המבוא שלעיל, נציין כעת בקצרה את הסוגיות שנותרו להכרעה בעתירה זו. בהמשך נעבור לדון בכל אחת ואחת מהסוגיות לפי הסדר – וביתר פירוט:

• א. זהות החופרים: במהלך הדיונים בעתירה, וכחלק מצמצום המחלוקת, הועברו לעותרים פרוטוקולים של דיוני הוועדה המייעצת שהוקמה לפי חוק העתיקות החל משנת 2006. עם זאת נמחקו מן הפרוטוקולים שמות החופרים. העותרים מבקשים מבית המשפט לחייב את המשיבים לחשוף את שמות החופרים שביצעו את החפירות. מידע זה על זהות החופרים התבקש לא רק במסגרת הפרוטוקולים אלא גם במסגרת בקשת מידע על פרטי החפירות הספציפיות ועל הבקשות לקבלת רישיונות החפירה. המשיבים התנגדו לבקשה זו עקב האפשרות לפגיעה בחופרים בשל החשש מחרם אקדמי עליהם בגלל מעורבותם בחפירות ארכיאולוגיות באזור; וכן בגלל חשש לפגיעה בפרטיותם של החופרים. עוד נטען שפרסום מידע זה עשוי לפגוע בהמשך המחקר הארכיאולוגי באזור.