פס"ד בעתירה נ' ראש העיר ניר ברקת בטענה לקידום מקורבים לתפקידים ציבוריים

עתירה זו, עניינה בהחלטות מיום 26.12.13 ומיום 30.1.14 של מועצת עיריית ירושלים (המשיבה 2; להלן – המועצה), במסגרתן מינתה נציגים בוועדות רשות ובתאגידים עירוניים (להלן – החלטות המינוי והמינויים, בהתאמה).

לטענת העותרת, רוב רובם של המועמדים אשר מונו הם מקורבים לראש העירייה (המשיב 1). עוד טענה העותרת, כי במינויים שנעשו אין ייצוג יחסי לסיעות המועצה וגם לא ניתן ייצוג ראוי למגדר הנשי ולמגזר הערבי.

משכך ביקשה העותרת כי בית המשפט יורה על ביטול המינויים, או לחלופין כי יאפשר לסיעות המועצה למנות נציגי ציבור מטעמן. בנוסף ביקשה היא, שבית המשפט יורה על מינוי נציגים מן המגדר הנשי ומהמגזר הערבי בשיעור ההולם את שיעורם באוכלוסייה. ואחרון ביקשה כי לפני כל מינוי, של מי שאינו חבר מועצה, לוועדות העירוניות או כנציג העירייה בתאגידים, תינתן חוות דעת של היועץ המשפטי לעירייה באשר לייצוג הולם לנשים באותה ועדה או באותו תאגיד. יצוין כי בהתייחסה לסעד אחרון זה בגוף עתירתה, נדרשה העותרת אך ורק לתאגידים העירוניים.

עיקרי הרקע העובדתי והדיוני

1. בדצמבר 2013 מינתה המועצה נציגים מטעמה בוועדות רשות ובתאגידים עירוניים שונים. ועדות רשות מוקמות מכוח סעיף 150 בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – פקודת העיריות), ותאגידים עירוניים מוקמים בהתאם לסעיף 249(30) בפקודה. את המינויים הללו ביצעה המועצה מכח סמכותה בסעיפים 162 ו-249א לפקודת העיריות. עקב טענות שונות בנוגע למינויים, פנתה עמותת צחור (להלן – העותרת) ליועץ המשפטי של העירייה. סגן היועץ המשפטי של העירייה לעניינים מינהליים, עו"ד אלי מלכה (כיום היועץ המשפטי לעירייה), השיב לעותרת ביום 26.1.14 ודחה את טענותיה, בין השאר, בנימוק שהליכי המינוי לא הגיעו לכדי סיום. העותרת המתינה לישיבת המועצה אשר נערכה בסוף ינואר, אך משלא היה בהחלטות ישיבה זו כדי לתקן את הפגמים הקיימים לטעמה במינויים, הגישה (ביום 16.3.14) עתירתה לבית משפט זה (להלן – העתירה המקורית).
2. בכתב התשובה מטעמם העלו המשיבים מספר טענות סף, ובכללן: שיהוי; אי צירוף כל המשיבים אשר עלולים להיפגע מהעתירה (קרי אי צירוף המועמדים אשר מונו); היות העתירה כוללנית; העדר מעמד לעותרת בהליך; ואי מיצוי הליכים. במהלך הדיון בעתירה אשר נערך ביום 28.4.14, דחיתי את טענת השיהוי, כמו גם את הטענה בדבר כוללניות העתירה ואת טענת אי מיצוי ההליכים, והתרתי לעותרת להגיש עתירה מתוקנת, אליה יצורפו כמשיבים נוספים הנציגים אשר מונו. כן התרתי לב"כ העותרת להשלים את טיעונו בכתב באשר לזכות העמידה של העותרת בעניין.
3. ביום 11.5.14 הוגשה העתירה דנן (להלן – העתירה המתוקנת), אליה צירפה העותרת את המועמדים אשר מינויים הוא נושא הדיון. יצוין כבר כאן, כי איש מהם לא הגיש כתב תשובה וגם לא הגיב על העתירה בדרך אחרת. ימים אחדים לאחר מכן (15.5.14) ביקשו שני חברי המועצה, מר יוסף אללו וגב' לורה ורטון, וכן סיעת מרצ-העבודה במועצה (להלן – סיעת מרץ), להצטרף כעותרים בעתירה (שני הראשונים נבחרו למועצה מטעם סיעה זו). לטענתם, הם הנפגעים העיקריים מהמדיניות של המשיבים בעתירה. לשיטתם, עקב היותם האופוזיציה לראש העיר, לא קיימת להם האפשרות להציג מועמדים לוועדות ולתאגידים ואף לא להגיע להסכמות עם ראש העיר במסגרת המינויים הנעשים על ידו (להלן – בקשת ההצטרפות הראשונה). בהמשך (ביום 22.5.14), הגישו חבר המועצה מר משה ליאון וסיעת הליכוד-ביתנו במועצה (להלן – סיעת הליכוד) בקשה להצטרף לעתירה (מר ליאון הוא חבר המועצה מטעם סיעה זו). שניים אלה ביקשו להצטרף רק לחלק העתירה הנוגע להיעדר ייצוג יחסי בוועדות הרשות ובתאגידים העירוניים (להלן – בקשת הצטרפות השנייה).
4. ביום 10.6.14, לאחר הגשת העתירה המתוקנת, הגישו המשיבים לבית המשפט דו"ח של ישיבת המועצה מיום 29.5.14, לפיו הונחה בפני המועצה חוות דעת של היועץ המשפטי לעירייה בדבר קיום ייצוג הולם לבני שני המינים בקרב נציגי העירייה (שאינם חברי המועצה) בתאגידים עירוניים (להלן – חוות הדעת המשפטית).

טענות העותרת

5. העותרת טענה, כי המועצה מינתה כחברי ועדות הרשות וכנציגי העירייה בתאגידים העירוניים מועמדים שהם חברים ברשימת ראש העירייה, או אחרים המקורבים אליו, והוא בניגוד לדין. כן הוסיפה העותרת, כי אך ורק לאחר פנייתה בעניין למשיבים, מינתה המועצה, בנוסף למועמדים שכבר מונו, עוד עשרה נציגים מהמגזר הערבי. זאת מתוך למעלה ממאתיים מינויים. לטענת העותרת, על המינויים לשקף את שיעור המגזר הערבי בקרב האוכלוסייה הכללית (30%, לטענתה), ומשאין זה המצב הרי שלא ניתן למגזר זה ייצוג הולם. טענה דומה העלתה העותרת אף בנוגע למגדר הנשי, אשר לשיטתה, לא זוכה לייצוג הולם בוועדות ובתאגידים, שכן שיעור המינויים מקרב המגדר הנשי צריך שיהווה מחצית מהמינויים, בדומה לשיעורן באוכלוסייה.
6. העותרת הפנתה את בית המשפט לסעיף 162 בפקודת העיריות, הקובע את הרכב ועדות הרשות. נאמר בו כי "...ההרכב הסיעתי של כל ועדה שהורכבה לפי סעיף 150, כולל את מומלצי הסיעות לפי סעיף זה, יהיה תואם ככל הניתן את ההרכב הסיעתי של המועצה". לטענת העותרת, עת מינתה המועצה את נציגיה, לא שמרה היא על היחס הנקוב בסעיף ולא אפשרה לכל סיעות המועצה נציגות יחסית בוועדות הרשות.
7. העותרת המשיכה וטענה, כי על אף שבנוגע למינוי נציגי עירייה בתאגידים לא נקבעה בחוק חובת ייצוג יחסי, הרי שעל פי ההלכה הפסוקה צריכים נציגי ציבור הממונים על ידי המועצה לייצג את הציבור כולו, ולא רק את ראש העירייה או את סיעתו. לעניין זה הפנתה העותרת את בית המשפט לבג"ץ 828/90 סיעת "הליכוד" במועצת עיריית חיפה נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד מה(1) 506 (להלן – בג"ץ סיעת הליכוד), ולבג"ץ 3250/90 אורן נ' מועצת עיריית פתח תקווה, פ"ד מט(5) 17 (להלן – בג"ץ אורן).
8. עוד הפנתה העותרת את בית המשפט לבג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נה(5) 15 (להלן – בג"ץ האגודה לזכויות האזרח), בו נקבע כי קיימת במשפט הישראלי דוקטרינה המחייבת מתן ייצוג הולם לבני המגזר הערבי בשירות הציבורי. בהסתמך על פסק דין זה, כמו גם על הוראות סעיף 15 בחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959, וסעיף 18א1 בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (שעניינם העדפה מתקנת וייצוג הולם), ביקשה העותרת להחיל את דוקטרינה הייצוג ההולם בענייננו.
9. בהמשך, הפנתה העותרת את בית המשפט גם לבג"ץ 453/94 שדולת הנשים נ' ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501 (להלן – בג"ץ שדולת הנשים הראשון), ולבג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה נב(3) 630 (להלן – בג"ץ שדולת הנשים השני), בהם נקבע כי העדפה מתקנת הינה חלק מעקרון השוויון המטיל חובה פוזיטיבית על הרשות. על בסיס אלו ביקשה העותרת להחיל את דוקטרינת הייצוג ההולם גם באשר למגדר הנשי. בנוסף טענה העותרת, בעתירתה, כי המשיבים פעלו בניגוד להוראת סעיף 249א לפקודת העיריות, המורה על ייצוג הולם לשני המגדרים עת ממנים לתאגידים עירונים נציגי העיריה שאינם חברי המועצה. כן טענה העותרת כי לא ניתנה חוות דעת יועץ משפטי לעירייה כנדרש בסעיף זה.

בהקשר זה אעיר, במאמר מוסגר, כי במהלך הדיון בעתירה הגיש היועץ המשפטי לעירייה את חוות הדעת המשפטית, חתומה על ידי עו"ד אלי מלכה בתפקידו כמ"מ היועץ המשפטי לעירייה, ובה נכתב כי: "...חוות דעתי הינה כי בקרב נציגי העירייה שאינם חברי מועצה ואשר מונו על ידי מועצת העירייה בתאגידים העירוניים, מתקיים ייצוג הולם לבני שני המינים". עם זאת, לא היה בחוות דעת זו כדי לספק את העותרת, משום שהיא "מתייחסת לייצוג נשים בכלל התאגידים העירוניים, ולא בכל תאגיד באופן ספציפי..." (סעיף 11 בעיקרי טיעון העותרת). בהקשר לכך הוסיפה העותרת כי בעתירה אף התייחסה לתאגידים ספציפיים שלטעמה לא מתקיים בהם ייצוג הולם לנשים (והתאגידים הם: תאגיד הגיחון, תאגיד מוריה, העמותה לתכנון ושימור אורבני, ותאגיד גן החיות התנ"כי).