1. העותרים הם בעלים של מגרש הידוע כחלקה 2 בגוש 3946 שברחוב האצ"ל 11 בראשון לציון (להלן: "
המגרש"). על המגרש נבנו מבנים שונים מכוח היתרי בנייה שניתנו לעותרים בשנת 1972, השטח הבנוי הכולל מכוחם של היתרי הבנייה הוא 930 מ"ר.
נכון להיום מושכר המגרש לשלושה שוכרים שונים.
2. לטענת המשיבה (להלן: "
העירייה"), נבנו במהלך השנים מבנים נוספים על המגרש, ללא היתר. לטענתה, במסגרת סקר שהיא ערכה התגלה לה שלמרות שניתנו היתרי בנייה לבניית 930 מ"ר במגרש, הרי בפועל בנוי על המגרש שטח נוסף של 912.8 מ"ר ללא היתר.
יוער בהקשר זה כי מלכתחילה טענו העותרים כי קיים היתר בנייה נוסף למגרש, מעבר לשני היתרי הבנייה שניתנו בשנת 1972, ושמכוחם נבנה השטח הבנוי של 930 מ"ר. אולם, העותרים לא חזרו על טענה זו בסיכומיהם, לאחר שהובהר בתשובת העירייה כי מדובר בבקשה להיתר שהגיש אחד מהשוכרים, אשר לא אושרה על ידי הוועדה המקומית (ר' בהקשר זה את ס' 9 לסיכומי התשובה של העותרים).
3. עניינה של העתירה בהיטלי סלילת כביש ומדרכה, אגרת הנחת צנרת ואגרת תיעול, שהוטלו על העותרים על ידי העירייה בקשר עם הבנייה הנוספת שנבנתה על המגרש ללא היתר.
טענות הצדדים
4. העותרים טענו בעתירה, בסיכומים וסיכומי התשובה כי הם שילמו בעבר את מלוא דמי ההשתתפות בגין ההתקנה של כל התשתיות נושא החיוב. לטענתם, אין זיקה בין ביצוע עבודות תשתית חדשות כלשהן על ידי העירייה, לבין ההיטלים דנן. כך, טענו העותרים כי לא הוכח קיומו של אירוע מס, שכן לא הוכח כי בתקופה בה היה בתוקף חוק העזר מכוחו מבקשת העירייה לחייב את העותרים בהיטלים, בוצעו ברחובות הגובלים במגרש עבודות תשתית כלשהן שיש להן זיקה למגרש.
עוד נטען כי המבנים שלגביהם הוטלו ההיטלים אינם מבנים בני חיוב, וכי על כל פנים המבנים הינם שטחי שירות, שלא ניתן לחייב בגינם בתשלום היטל, שכן הם נגרעו מהתחשיב שבבסיס חוק העזר. העותרים הוסיפו וטענו כי אף אם אין מדובר בשטחי שירות, הרי שמדובר בשטח שלגישת העירייה הוא חורג מזכויות הבנייה, ולכן הוא לא הובא בחשבון במסגרת התחשיב שהוכן לצורך חוק העזר. העותרים טענו גם כי החיוב התיישן.
העותרים טענו כי אם העירייה מבקשת לגבות בגין חריגות בנייה - עליה לנקוט בהליך מכוח ס' 218 לחוק התכנון והבנייה, ומשהיא נמנעה לנקוט בדרך זו, היא לא זכאית לנקוט בדרכי עקיפין. עוד נטען כי העותרים (בעלי המגרש) לא בצעו את חריגות הבנייה, ולא היו מודעים להן, וכי על העירייה להעלות טענותיה ביחס לחריגות אלה כלפי שוכרי המגרש. לו היו העותרים יודעים על החריגות, הם היו מבקשים מהשוכרים להרוס אותן. בסיכומי התשובה מטעמם, הפנו העותרים בהקשר זה להוראות חוק התכנון והבנייה הפותרות בנסיבות מסוימות בעל קרקע מאחריות פלילית בגין עבירות בנייה שבוצעו במקרקעין שלו (ר' ס' 208 ב' לחוק התכנון והבנייה).
5. העירייה השיבה לטענות העותרים. היא טענה קודם כל כי יש לסלק את העתירה על הסף משום שהיא הוגשה בשיהוי, וכן משום שהעותרים אינם נקיי כפיים. לגופו של ענין טענה העירייה כי עילת החיוב היא תוספת בנייה, ולא ביצוע של עבודות תשתית. העירייה טענה כי חוקי העזר השונים קובעים כי יש לחייב בהיטלי פיתוח בגין בנייה חדשה, וכן נקבע בהם כי ההיטלים יחולו הן על בנייה חוקית והן על כזו שאיננה חוקית. לכן, משעה שנבנו תוספות בנייה במגרש, בעלי המגרש חייבים לשלם היטלי פיתוח בגינן. נטען כי תוצאה אחרת משמעה כי חוטא (שבנה שלא כחוק) ייצא נשכר. עוד נטען כי החייב בתשלום היטלי פיתוח הוא הבעלים ולא השוכר, ואין זה נכון כי חריגות הבנייה הוסרו.
העירייה הוסיפה וטענה כי יש לדחות את טענת ההתיישנות, הן משום שמדובר בטענה שיכולה לשמש כ"מגן" ולא כחרב", והן לגופה - שכן דרישת התשלום היתה בעקבות מדידה, ורק ממועד המדידה וגילוי הבנייה הבלתי חוקית, מתחיל להיספר מירוץ ההתיישנות. העירייה טענה גם כי לא הוכח כי השטחים שחוייבו הם שטחי שירות; כי ההיטלים מוטלים על כל השטחים - הן שטחי שירות והן שטחים עיקריים; וכי אף לולא היו שטחי השירות מובאים בחשבון בתחשיב ההיטל, לא היה מקום לפטור את העותרים מתשלום ההיטל, אלא לכול היותר היה מקום לקבוע תעריף אחר נמוך יותר לכול מ"ר.
הטענות הללו יידונו בפירוט להלן.
עילת החיוב - האם העירייה היתה זכאית לחייב בהיטלים בגין הבנייה החדשה?
6. השאלה הראשונה שיש להתייחס אליה היא השאלה האם כאשר בעל קרקע שילם דמי השתתפות עבור ביצוע עבודות תשתית שונות, ניתן לחייב אותו בתשלום היטל, והאם תנאי לחיוב כזה הוא הוכחת ביצוע עבודות תשתית נוספות הגובלות בנכס שלו. בבחינת שאלה זו, נתעלם מלכתחילה מהשאלה האם הבנייה הנוספת היתה חוקית, או שהיא בוצעה שלא כחוק. רק בהמשך נדון בשאלת גביית היטלים בקשר עם בנייה בלתי חוקית.
שאלת הזיקה בין ביצוע עבודות תשתית כאלה או אחרות לבין חיוב בהיטל, היא שאלה השהתעוררה מספר פעמים בפסיקה. כדי לבחון אותה, יש להבהיר קודם כל את המשמעות של שיטת ההיטלים, לעומת השיטה שקדמה לה למימון עבודות תשתית, שיטת דמי ההשתתפות.
7. שיטת ההיטל מבוססת עלחישוב כלל העלויות הצפויות לגבי סוג התשתית הרלוונטי בתחומי הרשות המקומית (ר' ע"א 1711/02
עיריית חולון נ. ארגון
הקבלנים והבונים חולון,פ"ד נ"ח(5) 933). הרעיון המרכזי המונח בבסיסה של שיטת ההיטל, הוא שיש להביאבחשבון את מכלול העלויות הצפויות של התשתית המוניציפאלית כולה על פי הערכות ואומדניםמקצועיים, המתייחסים לעבודות שכבר בוצעו, וכן לעבודות הצפויות להתבצע בעתיד הקרובאו הרחוק בקשר לאותה תשתית.
מול אומדן של העלויות - קריההוצאות הצפויות לצורך הענין הרלוונטי (סלילה, תיעול וכד'), יש לאמוד גם את ההכנסות הצפויות מהנכסים שייבנו ברחביהעיר, ושניתן יהיה לגבות מהם היטלים, שיהיה בהם כדי לכסות את העלויות הצפויות.העירייה אומדת לכן את הבנייה הצפויה ברחבי העיר - שממנה ייגבה ההיטל. התחשיב צריךכמובן מטיבו להיות מאוזן, כך שגביית ההיטלים ממכלול הבנייה הצפויה, צריכה לכסות אתהעלויות הצפויות לצורך הכנת התשתיות. ההיטל המוטל על כל מ"ר הוא בשיעור
אחיד וקבוע, והוא משקף את המנה בין שיעור העלויות הצפויות כפי שחושב על ידי הרשות, לבין שיעור ההכנסות הצפויות מסך כל המ"ר הצפויים להיבנות, על פי הערכת הרשות.
8. שיטה זו שונה מהשיטה הקודמת שנהגה ביחס לתשתיות עירוניות - שיטת דמי ההשתתפות. שיטת דמי ההשתתפות נעשית בהתייחס לפרויקט מסוים, כאשר הסכומים שנגבים אמורים לכסות את הוצאות התשתית בפרויקט. לכן, בשיטת דמי ההשתתפות, ניתן היה לחייב בעל "נכס גובל" בדמי השתתפות ביחס לכול כביש שנסלל ואשר גבל בנכס שברשותו. כלומר העירייה היתה רשאית לחייב בדמי השתתפות מספר פעמים (כמספר הכבישים שנסללו הגובלים בנכס - ר' ע"א 4435/92
עיריית ראשון לציון נ. חב' מאיר סדי בע"מ פ"ד נ"ב(3) 321).
לעומת זאת, כאשר מדובר בהיטל, החיוב בו איננו מבוסס על ההוצאות שהוציאה העירייה בפועל בגין סלילת הכביש או המדרכה המסוימים הגובלים בנכס (פס"ד
מאיר סדי שנזכר לעיל, בעמ' 327). לכן, החיוב בתשלום היטל, מבוסס על תשלום
חד פעמי הנגבה מלכתחילה, ואינו החזר הוצאה בגין ביצוע עבודה מסויימת (פס"ד
מאיר סדי, עמ' 327).
9. העובדה כי שיטת ההיטלים נועדה למעשה לממן הקמת תשתיות עתידית בכול רחבי העיר, ולא ביצוע עבודת תשתית ספציפית הגובלת בנכס המחויב, עוררה שאלה בפסיקה ביחס לאופיו של ההיטל - כ"מס". הבעיתיות נובעת מהעובדה שהעירייה איננה מוסמכת להטיל מיסים אלא רק "
אגרות, היטלים או דמי השתתפות" (ר' ס' 251(1) לפקודת העיריות). לכן, אם התשלום על פי אופיו הופך ל"מס", הרי שמדובר בתשלום שהעירייה איננה מוסמכת להטיל אותו ולגבות אותו.