1. בקשה לאישור תובענה מנהלית כתובענה ייצוגית, על פי חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006.
המבקשים הם תושבי העיר בית שמש ובבעלותם בית מגורים בעיר זו. עניינה של התובענה, שאת אישורה כתובענה ייצוגית מבקשים הם, בהשבת תשלומי ארנונה שגבתה עיריית בית שמש (להלן:
העירייה) עקב שינוי בלתי חוקי, לטענתם, של שיטת החישוב ו/או שיטת המדידה של בית מגוריהם ושל כלל משלמי הארנונה למגורים בשטח שיפוטה של העירייה. זאת, בחריגה מהוראות "חוקי ההקפאה", האוסרות על כך באופן מפורש.
אין חולק כי החל משנת 1996, השנה בה החלו המבקשים להתגורר בביתם, ועד לשנת 2010, שילמו המבקשים ארנונה על פי שטח לחיוב של 145 מ"ר. לטענתם, שטח בית המגורים נותר כשהיה מאז ועד היום, אולם להפתעתם, כחודשיים לאחר שהתקבל חשבון הארנונה לשנת 2011, בו נדרשו, כרגיל, לשלם ארנונה על פי שטח של 145 מ"ר, קיבלו הודעת חיוב חדשה בה נאמר כי על פי בדיקה מחודשת של הנתונים הועמד שטח הארנונה לחיוב על 209 מ"ר. על פי הודעת החיוב, תחולתה מראשית שנת 2011. המדובר בהגדלת סכום הארנונה בשיעור של כ-41%.
רקע משפטי
2. בשנת 1985 נחקק החוק לייצוב המשק, תשמ"ה-1985. חוק זה הגביל את עצמאותן של הרשויות המקומיות בהעלאת שיעור תעריפי הארנונה. אחת הסיבות שהביאו לחקיקת המגבלות הללו, נעוצה בניסיונותיהן של הרשויות המקומיות, עד לאותו מועד, לכסות את הגירעונות התקציביים שבקופותיהן על דרך של העלאה משמעותית של שיעורי הארנונה. בנוסף, נועדה החקיקה לתרום להתמודדות באינפלציה הגבוהה ששררה באותה תקופה (ראו: עע"מ 7518/09
משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים, מיום 20.11.11).החל מאותה שנה, נחקקו הוראות "הקפאה" שנתיות. בשנת 1992 הוסדר הנושא בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), תשנ"ג-1992 (להלן:
חוק ההסדרים). עד לחקיקתו של חוק ההסדרים, ניתן היה להעלות את תעריפי הארנונה מעבר לשיעור ההעלאה השנתי שאושר בחקיקת ההקפאה, ולשנות את צווי הארנונה על ידי עריכת שינויים בשיטת המדידה ו/או בשיטת החישוב ובלבד שניתן לכך אישור של שרי הפנים והאוצר. החל ממועד כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים, ניטלה סמכות האישור מהשרים, והחל משנה זו ואילך, לא ניתן עוד להעלות את שיעור הארנונה מעבר לשיעור ההעלאה השנתי המאושר, ולערוך שינויים בצווי ארנונה בדרך של שינוי שיטת המדידה ו/או שיטת החישוב (עע"מ 8635/05
עיריית יבנה נ' רונית ארנפרוינד כהן, מיום 15.5.07 ).
שרי הפנים והאוצר הוסמכו להתקין תקנות מכוח חוק ההסדרים, ולקבוע בהן את סוגי הנכסים וכללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו, וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית (סעיף 8(ב) לחוק). התקנות הרלוונטיות שהותקנו מכוח חוק ההסדרים הן תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007, שתוקנו בשנת 2010. תקנה 3(ב) לתקנות אלה, היא זו הקובעת את עקרון ההקפאה של תעריפי הארנונה. זה נוסחה:
"לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת כספים מסוימת, יראו את סך כל שטחו של נכס, כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית בשנת הכספים הקודמת, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה"
הנה כי כן, האיסור על העלאת תעריפי הארנונה חל בין בהעלאה ישירה של התעריף ובין בהעלאה עקיפה בדרך של אימוץ שיטת חישוב או שיטת מדידה שונה. השינוי היחיד המותר הוא שינוי שבא לתקן טעות בחישוב השטח. לכך יש להוסיף, כי תוספת להגדרה שבצו ארנונה, אשר כל תכליתה להבהיר את שיטת החישוב הקיימת ואשר אינה גוררת עמה שינוי בשומת הארנונה, אין בה פסול והתיקון מותר. ממילא אין צורך בקבלת אישור שרים (עע"מ 8635/05 הנ"ל; עע"מ 11137/04
יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין, מיום 1.12.05).
תמצית טענות הצדדים
3. לטענת המבקשים, במהלך השנים נעשו על ידי העירייה שינויים בצווי הארנונה, על דרך של שינוי שיטת המדידה. שינויים אלה טעונים היו אישור של שרי הפנים והאוצר, אולם אישור כזה לא נתבקש ולפיכך גם לא ניתן. משכך, המדובר בשינויים בלתי חוקיים. ועוד על פי הטענה, בהודעת החיוב החדשה נכללו לראשונה שטחים אשר לא נכללו ולא חויבו עד כה על פי שיטת המדידה המקורית שקבעה העירייה לעצמה, ובכך חרגה מן המותר.
המבקשים טוענים כי תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת ביותר להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין, שכן קבוצת משלמי הארנונה הנפגעים כתוצאה משינוי שיטת החישוב הנטענת, גדולה ומונה כ-15,000 נכסים. מאחר ששווי הדרישה ביחס לכל אחד מהם קטן יחסית, ומאחר שניתן להניח כי רבים מחברי הקבוצה אינם מודעים כלל לאי החוקיות, נכון יהיה לנהל את התובענה בדרך האמורה.
הסעדים המבוקשים הם פסק דין שיחייב את העירייה להשיב למבקשים ולכל חברי הקבוצה ששילמו את תשלום היתר על פי שיטת המדידה החדשה, את הפרש החיוב בהתייחס לשנתיים שקדמו להגשת התובענה, ופסק דין האוסר על העירייה להמשיך ולגבות ארנונה מהמבקשים ומכל חברי הקבוצה, בהסתמך על שיטת המדידה החדשה. המבקשים אומדים את תביעתם ב-6,000,000 ש"ח.
4. העירייה טוענת, כי אין עומדת למבקשים עילת תביעה, שכן כל השינויים שנערכו בצווי הארנונה שלה והמפורטים בבקשה, הינם שינויי הבהרה ונוסח בלבד שלא היה בהם לשנות את אופן שיטת החישוב ועל כן נערכו כדין. ועוד נטען כי ככל שנערך שינוי המצריך קבלת אישור שרים, אישור זה ניתן. עוד טוענת היא כי הודעת החיוב החדשה שנשלחה למבקשים אינה תולדה של שינוי שיטת החיוב אלא התאמת השומה למצב העובדתי בשטח.
דיון
5. על מנת שתאושר תובענה כתובענה ייצוגית, על המבקש את אישורה
"לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה - ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד - כי הוא עומד בכל התנאים לאישור התובענה הייצוגית לרבות הדרישה לקיום עילת תביעה אישית" (ע"א 458/06
עו"ד יובל שטנדל נ' חברת בזק בינלאומי בע"מ, מיום 6.5.09). אכן, הליך אישור הבקשה לא נועד לבירור התביעה לגופה, והוא מהווה "פרוזדור" אשר באמצעותו ניתן "להיכנס לטרקלין" (רע"א 4556/94
טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 774, 787). אולם
"ראוי לעבור פרוזדור זה בזהירות מרובה, וליתן את הרשות רק במקרים המתאימים העונים על כל התנאים הדרושים ..." (רע"א 6567/97
בזק-החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' עיזבון גת, פ"ד נב(2), 713, 720). על בית המשפט להיכנס לעובי הקורה כבר בשלב זה, ולבחון בחינה מעמיקה את סיכויי הצלחת התביעה, שכן
"הכלי של תובענה ייצוגית הוא רב-עצמה. בצד היתרונות של כלי זה, לא ניתן להתעלם מכך שעצם אישורה של בקשה להגיש תובענה ייצוגית עשוי ליצור לחץ כבד על הנתבע. על כן, קיים צידוק רב שכבר בשלב הדיון בבקשת האישור יידרש בית המשפט לבחון את הסוגיה של זכות לכאורה וסיכויי ההצלחה" (רע"א 729/04
מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, מיום 26.4.10).
6. כפי שנראה להלן, מסקנתי היא כי המבקשים כשלו מלבסס עילת תביעה אישית, כנדרש על פי הוראת סעיף 4(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות, וכי סיכויי הצלחת התביעה קלושים עד מאוד, ולפיכך אין הם עומדים בנדרש לפי הוראת סעיף 8(א)(1) לחוק.
7. נעקוב תחילה אחר השינויים שחלו בהגדרת השטח לחיוב במבני מגורים, במהלך השנים.
צו הארנונה לשנת 1985 מגדיר את השטח לחיוב במבני מגורים בדרך זו:
"על כל מ"ר, לפי
מידות חיצוניות, למעט מקלטים, מרתפים, ומרפסות פתוחות (לא מקורות)".