פתח דבר
1. התובענה הייצוגית שלפני עוסקת בסוגיה שקיימת לגביה אי בהירות בחוק: מהו המועד שהחל ממנו נדרשת רשות מקומית לשלם ריבית פיגורים בגין היטלי השבחה שנגבו ביתר, באותם מצבים בהם גביית היתר נוצרה בעקבות קבלת ערר על החיוב בהיטל השבחה.
2. אי הבהירות בה עסקינן קיימת לאור שתי פרשנויות אפשריות לסעיף 17 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 (להלן:"
סעיף 17 לתוספת השלישית"), שזו לשונו: "
הוחלט בהליכים לפי תוספת זו על הפחתת החיוב בהיטל או על ביטולו יוחזרו הסכומים ששולמו מעבר למגיע, בתוספת תשלומי פיגורים כמשמעם בחוק ההצמדה, וסעיף 6 לחוק ההצמדה לא יחול". תשלומי הפיגורים בהם עוסק סעיף 17 לתוספת השלישית הם אלו המוגדרים בסעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם-1980, דהיינו "
ריבית צמודה בשיעור של 0.75% לחודש, או בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר, ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה" (להלן: "
תשלומי פיגורים").
לגישת המבקשים, יש לפרש את הוראת סעיף 17 לתוספת השלישית כקובעת כי את הפרשי הפיגורים יש לשלם בגין כל התקופה שמיום תשלום היטל ההשבחה ביתר לרשות ועד למועד השבת הסכום שנגבה ביתר בפועל.
לעומת זאת, לגישת המשיבות, יש לפרש את ההוראה כמטילה על הרשות חובה לשלם תשלומי פיגורים רק מהמועד בו התקבלה אצלה ההחלטה בערר, ואף זאת רק אם הרשות לא השיבה את הסכום שנגבה ביתר בתוך 30 יום מיום מתן ההחלטה בערר.
אם כך, המחלוקת בין הגישות נוגעת בעיקרה לשאלה האם על הרשות לשלם מכוח סעיף 17 לתוספת השלישית תשלומי פיגורים גם בגין התקופה שממועד תשלום היטל ההשבחה בפועל ועד לחלוף 30 יום מועד מתן ההחלטה בערר שהגיש הנישום (להלן: "
תקופת הערר").
יצוין כי מחלוקת זו היא מחלוקת פרשנית מוכרת וידועה, שאוזכרה, אך לא להכרעה, בפסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 2761/09
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' הפטריארך היווני אורתודוכסי של ירושלים (ניתן ב- 27.8.2012), פסקאות 40 - 43 (להלן: "
ע"א 2761/09").
3. בדיון שהתקיים ביום 11.11.2012 לובנו הקשיים הקיימים בכל אחת מהפרשנויות המוצעות ביחס לחיוב הרשות בתשלומי ריבית בגין תקופת הערר: מחד גיסא, הובהר כי פרשנות המבקשים מעוררת קושי, מאחר שיש בה כדי לחייב את הרשות בתשלום פיצויי פיגורים בשיעור גבוה, הנושא גוון עונשי, בגין תקופה בה לא היה לרשות כל יסוד להניח שהכספים שולמו לה ביתר; מאידך גיסא, הוסבר כי פרשנות הרשות, לפיה אין מוטלת עליה כל חובה לשלם ריבית בגין תקופת הערר, אף היא מנוגדת לתפיסות יסוד מקובלות, לפיהן אדם, ולא כל שכן רשות ציבורית, שהחזיק שלא על פי זכות שבדין בכספי חברו, חייב בהשבתם בתוספת טובות ההנאה שצמחו לו מהחזקת הכספים (דהיינו בצירוף ריבית, המהווה דמי שימוש בכסף).
4. לאור זאת, ובהעדר פתרון חקיקתי משביע רצון, המליץ בית המשפט לצדדים לנסות להגיע לפתרון ביניים מוסכם, אשר יזכה את הנישומים בתשלום ריבית בשיעור הוגן בגין תקופת הערר (וזאת, כמובן, בנוסף להפרשי ההצמדה אותם שילמו המשיבות מיוזמתן).
5. בעקבות המלצת בית המשפט הגיעו הצדדים להסדר הפשרה שיוצג להלן. לאחר שבחנתי הסדר זה, הגעתי למסקנה כי יש לאשרו - והכל כמפורט להלן.
ההליך המשפטי
6. ביום 15.3.2012 הגישו המבקשים, זהר וטלילה אולפינר (להלן: "
אולפינר") תביעה, ובקשה לאישורה כתובענה ייצוגית (להלן: "
הבקשה לאישור"), כנגד המשיבות לפי פריט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו - 2006, שעניינו "
תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". יוער כי במהלך התנהלות התיק נפטר למרבה הצער עו"ד זהר אולפינר, ועזבונו בא בנעליו.
7. הרקע העובדתי לבקשה לאישור פשוט. אולפינר מכרו נכס מקרקעין ב- 16.9.2009, נדרשו לשלם היטל השבחה ב- 26.7.2009 ושילמו ביום 30.9.2009 סך של 245,484.1 ש"ח היטל השבחה. ב- 17.9.2009 הגישו ערר על גובה היטל ההשבחה. ביום 1.1.2012 התקבל הערר, והשומה הופחתה ב- 84,011 ש"ח. ביום 11.10.2011, עוד בטרם התקבלה ההחלטה בערר, הושבו לאולפינר הסכומים שנגבו ביתר (וזאת לאור חוות דעת השמאי המייעץ, שאומצה כעבור זמן קצר על ידי ועדת הערר). השבה זו בוצעה בתוספת הפרשי הצמדה (ובקיזוז חוב ארנונה), וללא שנוספה לסכום ריבית כלשהי.
8. המשיבותהגישו תגובתן לבקשה לאישור התובענה ביום 3.7.2012. למשיבות טענות מגוונות, אך לנוכח הסדר הפשרה די אם אומר שלטענתן הן נהגו כדין בחישוב סכומי ההשבה, וכי לטעמן המבקשים לא הוכיחו את התנאים הקבועים בסעיפים 8(א)(1) ו- (2) לחוק תובענות ייצוגיות, מאחר שהתובענה לא מעוררת שאלות מהותיות המשותפות לכלל הקבוצה, והיא אינה הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת.
9. בתשובת המבקשים מיום 8.8.2012 נטען כי אף מתגובת המשיבות גופה עולה שהעובדות המפורטות בתובענה ובבקשת האישור אינן שנויות במחלוקת, וכי למעשה הצדדים חלוקים בעיקר ביחס לפרשנות המשפטית של העובדות, ובפרט בפרשנותו של סעיף 17 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. כאמור, המבקשים סבורים כי פרשנותה הנכונה של הוראה זו היא שהמשיבות מחויבות להשיב היטל השבחה שחושב ביתר בתוספת תשלומי פיגורים החל ממועד התשלום בפועל של היטל ההשבחה, ואילו המשיבות סבורות כי עליהן לשלם תשלומי פיגורים החל ממועד ההחלטה על הפחתת החיוב בהשבת היטל ההשבחה, ואף זאת רק אם ההשבה בפועל בוצעה יותר מ- 30 יום ממועד מתן ההחלטה.
10. דיון ראשון בבקשה לאישור התובענה כייצוגית התקיים כאמור ביום 11.11.2012. בעקבותיו נדברו הצדדים, וביום 9.4.2013 הוגשה לעיוני בקשה לאישור הסדר פשרה.
11. ביום 11.4.2013, במסגרת דיון נוסף שנערך לפני, הצהירו ב"כ המשיבות כי בכפוף לפסיקת בית המשפט העליון ולתיקוני חקיקה אפשריים, תפעלנה המשיבות על פי עקרונות המתווה גם ביחס למקרים עתידיים. לפיכך, הוריתי לצדדים להגיש בתוך 7 ימים הסדר פשרה מתוקן שיכלול התייחסות לאופן בו תפעלנה המשיבות מעתה ואילך.
12. ביום 18.4.2013 הגישו הצדדים בקשה ביחס לפרסום הודעה מכוח סעיפים 18(ג) ו-25 לחוק תובענות ייצוגיות. במועד זה הוגשה גם הבקשה המתוקנת לאישור הסדר הפשרה אליה צורף הסכם הפשרה שנחתם ביניהם (להלן ולעיל: "
הבקשה לאישור הסדר הפשרה" ו"
הסדר הפשרה" בהתאמה). ביום 24.4.2013 הוריתי לפעול לגבי הבקשה לאישור הסדר פשרה בהתאם להוראת סעיף 18(ג) לחוק תובענות ייצוגיות, ותקנה 12(ד) לתקנות תובענות ייצוגיות, תש"ע - 2010.
13. ביום 13.6.2013 הוגשה עמדה מטעם היועץ המשפטי לממשלה, במסגרתה התייחסה ב"כ היועמ"ש, עו"ד מאיה לויאן, לכך שהסדר הפשרה נעדר התייחסות ברורה לעתיד, וטענה כי קיימת אי בהירות במנגנון המוצע ביחס לריבית שתחול ממועד מתן החלטת ועדת הערר ואילך. ביום 20.6.2013 התקיים דיון נוסף בתיק, בו נטלה חלק מטעם היועץ המשפטי לממשלה עו"ד קרן יוסט. בתגובה להערות ב"כ היועמ"ש, בהתייחס להתנהלותם לעתיד לבוא, הדגישו הצדדים כי העניין עוגן במסגרת סעיף 7 לבקשה לאישור הסדר הפשרה (המצוטט בפסקה 16 להלן), וכי אין להם התנגדות שהעניין יצוין גם במסגרת פסק הדין. לעניין אי הבהירות בנושא דרך חישוב הריבית נטען כי הכוונה המקורית הייתה להקנות הגנה מסוימת למשיבות מפני התארכות הליכי אישור הסדר הפשרה, אך הצדדים הצהירו כי יישמו את הסדר הפשרה בתוך 30 יום, כך שהסייג שנקבע לעניין זה הינו חסר משמעות. לפיכך, הודיעה עו"ד יוסט כי אין ליועץ המשפטי לממשלה התנגדות לאישור הסכם הפשרה. כיוון שכך, החלטתי כי לאחר שיוגשו טיעונים קצרים בהתייחס לסוגיית שכר הטרחה והגמול, יאושר ההסדר המוצע בפסק דין. כן נרשמה לפני הודעת ב"כ המשיבות כי החלו ביישום הסדר הפשרה לאלתר ולא ימתינו עד למועד פסק הדין בתיק.