פסק-דין בתיק ת"א 9296-06-08

תובענה זו אשר בפניי עמדה סוגיה כבדת משקל  באשר למחלוקת המשפטית בין הצדדים, בה נתבעה עיריית נהריה, בגין נזקים, אשר לגביהם אתייחס במסגרת פסק הדין, שנגרמו לתובעים, לטענתם, עקב הימצאות אסבסט רב באזור של מגוריהם ובאזור נהריה והגליל המערבי בכלל.

פתח דברים:

עמד בפניי מאמרה של ד"ר תמר גדרון - אחריות המדינה , גופים ציבוריים וממלאי תפקידים ציבוריים, ונזק שנגרם ברשלנות - מדרון חלקלק, אותו איתרתי באתר נבו, ופורסם ב"הפרקליט נא תשע"ב" בעמ' 443 ואילך.

לא אביא את כל הסקירה הארוכה אשר מביאה ד"ר גדרון בדבריה, אלא, חלק אחד בלבד, אשר יש בו לתת בסיס להמשך הדיון בתיק זה.

" הכפפת אחריות מזיקים ציבוריים ברשלנות לשיקולי מדיניות מיוחדים - למה ומדוע אחריותם של גופים ציבוריים ובעלי תפקידים מיוחדים - ציבוריים , שיפוטיים , שלטוניים - מחייבת שיקולים מיוחדים במשפט בכלל ובדיני הנזיקין בפרט . שיקולים מיוחדים אלו כבר נסקרו לעומק בכתיבה האקדמית בארץ 7 ובעולם 8 ואף נדונו לעומק

ויושמו בפסיקה הישראלית 9 ולא רק של בית המשפט העליון . 10 על רקע מצאי הכתיבה הרחב הקיים בנושא זה נסתפק באזכור עיקריהם של הפנים לכאן ולכאן בסוגיה זו , בקליפת אגוז בלבד .

השאלה הנשאלת אפוא היא אם יש להטיל אחריות ברשלנות על מזיקים ציבוריים ומעין ציבוריים , ואם כן - עד כמה . מקבץ השיקולים הראשון שיש לתת עליהם את הדעת בשאלה זו משקף את הסיבה העיקרית להסתייגות מפני הטלת אחריות רחבה על רשויות ואנשי ציבור : פוטנציאל הצפת בתי המשפט בתביעות נגד

גופים ציבוריים ורשויות ציבוריות באופן שיפגע ביכולת המערכת - הן המשפטית והן הציבורית - לתפקד , ולצדו , כמובן , גם פוטנציאל הגדלה כללית של היקף האחריות הכספית של המנגנונים הציבוריים על כל הנובע ממנו .

מקבץ השיקולים השני מתמקד בהשפעה ההרסנית שיכולה להיות להטלת אחריות ברשלנות על הרשויות והגופים הציבוריים עצמם , בעיקר כשמדובר בתפקודם כרשויות שלטוניות האחראיות על מהלכי תכנון ותקצוב רחבי היקף . המאפיין של מקבץ שיקולים זה הוא הרצון להימנע מלהכפיף את שיקולי המנגנון האדמיניסטרטיבי - שלטוני , שנגדו נטענת הרשלנות , לביקורת של הרשות השופטת , הנעדרת ידע והבנה בתחומים אלו , בעיקר כשמדובר בהחלטות שלטוניות שכל כולן מבוססות על שיקול דעת מקצועי . כמובן יש גם חשש מפני עיוות שיקול הדעת השלטוני בעקבות ביקורת כזו ומפני , השפעה מעוותת על החלטות הנוגעות לאיזון משאבי תקציב ותקצוב . מקבץ שיקולים זה משקף במהותו גם חשש כללי מעירוב סמכויות וטשטוש תחומי אחריות בין רשויות המדינה .

מקבץ שיקולים שלישי , הנובע מקודמו , מתמקד בניתוח אופן השפעת הטלת האחריות הנזיקית על תפקודם של עובדי הציבור עצמם . מדובר , בעיקר , בחשש מעידוד התנהגות שאינה יעילה כלכלית אצל עובדי ציבור . הם עלולים לבחור בין החלטות מקצועיות אפשריות שונות שעליהם לקבל במסגרת תפקידם בהתאם לסיכון שכל אחת מהן עלולה ליצור מבחינת האחריות הנזיקית שתוטל עליהם אם התנהגותם תפורש כרשלנית . מתעורר גם החשש מפגיעה במוטיבציה של עובדי הציבור והרתעת אנשים מוכשרים מהשתלבות במערך הציבורי . שני שיקולים אלו נוגעים בעיקר לתפקודם של עובדי הציבור עצמם - הפטורים כיום , כפי שנראה בהמשך , כמעט תמיד מאחריות נזיקית - ולא לאחריות הרשות עצמה . עם זאת , יש בהם עדיין כדי להוות שיקול בבחינת אחריותה של הרשות , שיכולה להימצא אחראית לתפקודם הלקוי של עובדיה הן באחריות שילוחית והן באחריות ישירה . מובן שעוצמת השיקולים הללו משתנה לפי משטר האחריות הנהוג בשיטה המשפטית שבה הם מופעלים : במשטר משפטי שבו עובדי הציבור אחראים ישירות לתוצאות התרשלותם , עוצמת השיקולים המשפיעים ישירות על אחריות זו גדולה יותר מאשר במשטר משפטי שבו הגוף הציבורי הוא הנושא בתוצאות התרשלות עובדיו . שיקולים מערכתיים רחבי היקף נוספים נגד הטלת האחריות , מתמקדים בפגיעה אפשרית בעקרון הפרדת הרשויות ובקיומן של חלופות במשפט המנהלי ובמשפט החוקתי , כגון פנייה לבג " ץ ; ולבסוף ישנם גם שיקולי מוסר ( משולבים בשיקולים כלכליים בחלקם ) שעניינם פוטנציאל חוסר ההגינות שבהטלת אחריות כלכלית על עובד ציבור תם לב וישר דרך שחטא ברשלנות במהלך שירותו הציבורי . עניינם של שיקולי המוסר גם בפוטנציאל חוסר הצדק בהטלת אחריות לנזק בעל היקף גדול על גוף ציבורי . האחריות תמומן , כמובן , מכספי הקופה הציבורית בגין רשלנות אחד מעובדי הגוף הציבורי - שלעיתים קרובות התרשלותו היא זניחה וסטייתו מסטנדרט הזהירות קטנה . כסיכום של אלו וכחיזוק להם עומדת התפיסה שלפיה המדינה ועובדיה הם נאמני הציבור , פעילותם מכוונת ומיועדת לרווחת הציבור , וכל עוד לא פעלו בזדון , אין להטיל עליהם אחריות . 11

כשמדובר בבעלי תפקידים מיוחדים , כמו אנשי הרשות השופטת , נוספים גם שיקולים המיוחדים להם , 12 וכשמדובר ברשויות שמגוון תפקידיהן ותחום סמכותן מורכב ועדין , כמו המשטרה למשל , העוסקת בתפקידי שיטור יומיומיים לצד תפקידים מורכבים הרבה יותר הנפרשים על מגוון רחב של תחומי הפעילות האנושית - חברתית , גם שיקולי המדיניות מותאמים לכל אחת מתתי - הפעילות שלהן בנפרד .

משיקולים כבדי משקל אלו עולה שיש לשאוף לצמצם את אחריותם של גופים  ציבוריים . מובן שיש להביא בחשבון גם את שיקולי הנגד . ההבחנה בין מי שנפגע על  ידי מזיק " פרטי " לבין מי שנפגע על ידי מזיק ציבורי והצורך לשאוף לאחידות ולשוויון , אינם הגיוניים . אלו הם שיקולים בעלי אופי כללי שאינו מתאפיין בייחודם של המזיקים שבהם אנו עוסקים . לצד שיקולים אלה בולט דווקא השיקול המדגיש את גודלם של יוצרי הסיכון הציבוריים , את מורכבות פעילותם ואת פוטנציאל טעויות האנוש שלהם . על פי שיקול זה , ציבור מקבלי השירות הציבורי , הנושא בעלות פעילותו השוטפת ונהנה ממנה , צריך להביא בחשבון את עלות המערכת הציבורית הזאת , כמו גם את מחיר הטעויות המזיקות שהיא מייצרת , ולכסותה . הטלת מחיר הטעות על הנפגע המקרי אינה צודקת .

בסופו של דבר , כל שיטה משפטית מוצאת את עצמה בחיפוש אחר הדרך - בחקיקה או בפסיקה - שתנתב את החלטותיה לנתיב שמאזן באופן הנכון והראוי בין האינטרס הפרטי של הפרט , שסבל נזק שנגרם לו ברשלנות עובד u1492 הציבור , לבין האינטרסים המורכבים שנמנו לעיל . שיקולים של חובה ציבורית מול חובה פרטית , צדק לפרט מול צדק לכלל , צדק מתקן מול צדק מחלק , שוויוני ותועלתני - כל אלו מתעמתים בזירה צפופה זו של סוגיית האחריות לרשלנות בשירות הציבורי .

השיקולים של רוב שיטות המשפט המערביות בנושא זה דומים במהותם . ההבדלים הנקודתיים ניכרים , כך מתברר , בעיקר ביישום התאוריה על חיי המעשה : בהיקף האחריות שבה מוכנה כל שיטה להכיר בפועל , בסוגי המעשים הנתפסים ברשת האחריות ובסוגי הנזקים שעליהם יש נכונות לפצות .

לשיקולים המיוחדים הללו שמתמקדים באופיים המיוחד של הנתבעים הציבוריים לסוגיהם , במהותם ובמאפייניהם כמשקפי פעילות ציבורית , כנאמני ציבור נלווים קשיים נוספים שמקורם בסוג הפעילות ובמאפייני העשייה המיוחדים של נתבעים כאלו . כך , רשלנות עובדי הציבור מתבטאת לא אחת במחדל ולא בעשייה . הם גורמים נזק עקיף ולא ישיר , ובמרבית המקרים רשלנותם מתבטאת בפיקוח ולא בביצוע ישיר של האקט הרשלני . 13 כל אלו מסבכים בבירור את האיזון בין שיקולי המדיניות שפירטנו לעיל .

אם לא די בכל אלו , גם מאפיינים הכרוכים בסוג הנזק שגורמים עובדי ציבור המתרשלים בעבודתם יוצרים דילמה נוספת . בחלק לא מבוטל של המקרים , בגלל אופי הפעילות הציבורית ובגלל מאפייניה השונים , הנזק שגורמת התרשלות המדינה , רשויותיה או עובדיה אינו נזק פיזי לגוף או לרכוש - שהם נזקים " קלים לעיכול " מבחינת הנכונות להטיל אחריות בגינם - אלא נזקים כלכליים - מסחריים , או להבדיל נזקים ערטילאיים ובלתי - ממוניים בעליל . במקרים כאלה מתווספת הבעייתיות שבסוג הנזק לבעייתיות שבזהות המזיק ומוסיפה גם היא סימני שאלה נוספים ושיקולי מדיניות לא פשוטים , בעיקר לגבי גבולות האחריות ואופייה המעורפל של . אחריות זו .

מניתוח הפסיקה בישראל עולה נטייה בולטת של בתי המשפט להרחיב את אחריות המדינה ורשויותיה בגין התנהלות רשלנית , הן באמצעות חקיקה והן באמצעות פרשנות מרחיבה של מרכיבי האחריות ברשלנות . נראה שמגמת הרחבה זו החלה בפסיקה שעסקה בנזקים פיזיים לגוף ולרכוש ומשם התפתחה , במהירות מרשימה , למקרים שבהם הנזק הוא מסוג u1488 אחר , " בעייתי " יותר . בדרך כלל - פרט למקרים בודדים - מסתיימות מרבית התביעות שבהן נקבע שהייתה התרשלות מצד המדינה , לעתים על בסיס היפוך נטל ההוכחה , בהטלת אחריות על המדינה בגין הנזק שגרמה . 15 חורי ה " מסננת " של חובת הזהירות הולכים ומתרחבים בהתמדה .

  אחריות המדינה , רשויותיה וגופים ציבוריים ועובדיהם בנזיקין - מסגרת חקיקתית כללית " שעתו היפה של המשפט הישראלי הייתה , כשבוטלה החסינות המיוחדת של המדינה " , נאמר בעניין גורדון - אחד מעמודי התווך של עוולת הרשלנות בכלל ושל "The king can do no אחריות רשויות ציבוריות בפרט . 16 העיקרון הכללי שלפיו מצא את ביטויו בפקודת הנזיקין המקורית , 17 אך בוטל בחקיקה שקבעה כי wrong" אחריות המדינה בנזיקין היא כאחריותו של כל גוף מאוגד אחר . 18 זאת , למעט כמה חריגים דוגמת אחריות לנזקים שנגרמו עקב פעולה מלחמתית 19 ונזקים שנגרמו על ידי מעשה - שאינו מעשה רשלנות - שנעשה בתחום הרשאה חוקית . 20 הוראות אלו חלות גם על רשויות ציבוריות ועל תאגידים הממלאים פונקציות שלטוניות שבמקור היו בסמכותה של המדינה . 21 בשלב מאוחר יותר בוטלה גם חסינות המדינה מאחריות בגין לשון הרע , ואחריותה השילוחית לעוולת התקיפה וכליאת שווא הושוותה לאחריות שילוחית " רגילה " . 22

כפועל יוצא ישיר של ביטול חסינות וחיסול המגבלה החקיקתית , התאפשר להטיל אחריות על המדינה באופן זהה להטלת אחריות על כל גוף מאוגד אחר לפי פקודת הנזיקין , בכפוף לחסינויות המפורשות הקבועות בחוק ובפקודה . 23 אחריות זו יכולה , כאמור , להיות אחריות אישית של המדינה בגין התרשלותה היא - באמצעות אורגן שלה - אחריות שילוחית למעשיו של עובד במהלך העסקתו או אחריות מעורבת , ישירה ושילוחית כאחת . אותו דין חל גם על רשויות מקומיות .