1. בשנת 1992 הקים נועם בלום (להלן: "התובע") את חוות צברי אורלי, בין ירוחם לדימונה, בה הוא מגדל זני צבר (להלן: "החווה"), כאשר בכוונתו להשתמש במי הקולחין של העיר דימונה לצרכי השקיה. בפועל, רק כעשר שנים לאחר מכן, בספטמבר 2002, הוקם קו להולכת מי הקולחין. מכאן, התביעה לתשלום פיצויים בגין נזקים שנגרמו בשל מחסור במים להשקיית הצברים. התובעת הינה חברה בשליטת התובע.
2. לטענת התובע, עובר להקמת החווה ובמהלך השנים לאחר מכן, ניתנה לו הבטחה על ידי המדינה, עיריית דימונה ומקורות (להלן: "הנתבעות") להספקת מי קולחין של העיר דימונה באיכות הראויה לשימוש להשקיה, ועל סמך התחייבויות אלה הוקמה החווה. לטענת הנתבעות, התובע הקים עסק פרטי וככל שהובעה בו תמיכה, דובר בתמיכה רעיונית בלבד אשר הותנתה בעמידה בדרישות נוספות בהן לא עמד התובע.
3. התביעה ברובה נסמכת על חילופי מכתבים בין הצדדים במהלך השנים. המחלוקת אינה באשר לתוכן המכתבים, אלא נוגעת לנפקותם המשפטית, כאשר השאלה העיקרית הינה, האם הייתה התחייבות מצד מי מהנתבעות להספקת מי הקולחין לחווה או שמא מדובר אך בציפייתו, הלגיטימית או הלא לגיטימית, של התובע להספקת מים כאמור.
רקע
4. התובע פיתח מספר זנים של צברים אותם ניתן לגדל ולשווק רוב ימות השנה. בתחילת שנות ה- 90 פנה התובע למשרד החקלאות והציג בפניו הצעה להקמת חוות גידולי צבר. לאחר שביקש קרקע במרכז הארץ ונענה בשלילה, הציע התובע כי החווה תוקם במדבר, באזור הסמוך לדימונה וירוחם. רעיון הקמת החווה באזור זה זכה לברכתם של רשויות שונות, אשר ראו בכך מיזם מבורך (ר' מכתביו של שר החקלאות מסומנים ת/1(1), (2); מכתב עיריית דימונה ת/1(4) ותצהירו של גולדין; עדות חיים הובר ממנהל מקרקעי ישראל בפרו' עמ' 510 ש' 23; עמ' 511 ש' 1-3)). הקמת החווה באזור זה, הגשימה מטרות ציוניות והתיישבותיות של יישוב הנגב, יצירת מקומות תעסוקה וניצול קולחי דימונה מחד, והיתה אמורה להוות מקור פרנסה לתובע, מאידך.
בשלב ראשון נטע התובע 550 דונם. בשנת 1996 הוסיף עוד 550 דונם ובשנת 1998 נפתחה במקום חנות כחלק מפרוייקט תיירותי המבוסס רובו ככולו על הצבר ומוצריו.
בתאריך 6.10.91 הגיש התובע בקשה להקצאה של מי קולחין לנציבות המים (ת/1(3)). ביום 16.10.91 אושרה בקשתו באופן עקרוני בלבד, והוצאת רישיון הותנתה בכך שהתובע ימציא לנציבות המים מכתב מעיריית דימונה על יכולת הספקת מי הקולחין (ת/1(5)). עיריית דימונה, פנתה לשאול שטרייט, מנהל פרוייקט ביוב ארצי (להלן: "שטרייט") על מנת שיבדוק אישור כמות ומחיר של מי הקולחין לתובע (ת/1(7)). ביום 15.12.91 השיב שטרייט לנציב המים כי לעירייה תהיה יכולת לספק תוך 100 יום קולחין באתר הטיהור בכל כמות ולחץ שיידרשו על ידי היזם. יחד עם זאת ציין שטרייט, כי העירייה לא תפעל במישור התכנון והביצוע, ולא תפתח במשא ומתן לכריתת חוזה הספקה לפני שהתובע יציג בפניה רישוי כדין לקבלת קולחין (ת/1(8)).
5. מכתב זה של שטרייט, עומד בבסיס טענת התובע להבטחה שקיבל.
לטענתו, ביום 15.12.91 היו בידו: ברכתו של שר החקלאות, אישור עקרוני מאת נציב המים המותנה באישור העירייה והתחייבות שטרייט מטעם העירייה. לאחר קבלת התחייבויות מפורשות אלה ובהסתמך עליהן, הקים התובע את החווה באזור שחון בדרום הנגב והשקיע בה עבודה רבה, מאמץ וסכומים הנאמדים בעשרות מיליוני שקלים. אך בעוד התובע עמל על הקמת החווה, הנתבעות לא עשו דבר למלא אחר התחייבויותיהן. במהלך השנים, הנתבעות לא דאגו להקמת קו הולכת המים ולטיפול במי השופכין של דימונה, ובעוד החווה משוועת למים ומקבלת מכסה מצומצמת של מים שפירים, נשפכו שפכי דימונה לאורך ואדיות וגרמו מטרדים קשים לאוכלוסיה החיה במקום. במהלך כל אותה תקופה, הנתבעות המשיכו להבטיח לתובע, כי הקמת מתקני טיהור מי הקולחין והספקתן תושלם תוך חודשים ספורים. בינתיים, נציבות המים התחייבה כלפי התובע כי עד להספקת מי הקולחין יוקצו לו מכסות של מים שפירים בתעריף מוזל להשקיה. אולם, החל משנת 1998 הופרה גם התחייבות זו, ובכל שנה קוצצה מכסת המים של התובע, עד כי באוקטובר 2000 נותקו מי ההשקיה לחווה, ומאז ועד הקמת קו קולחין בשנת 2002, לא סופקו לחווה מי השקיה כלל. כתוצאה מכך, יבשו והשחירו כל צמחי הצבר שבחווה. הנזק שנגרם לתובע הוא בלתי הפיך והיקפו עשרות מיליוני שקלים.
6. בעקבות ניתוק המים בחודש אוקטובר 2000 הגיש התובע עתירה לבג"צ (בג"ץ 1773/01
נועם בלום ואח' נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, תק-על 2002 (1) 275 (להלן: "פסק דין נועם בלום")), בה ביקש להכיר בזכותו להמשיך לקבל הקצאה של מים שפירים בכמות שניתנה לו בשנים 1996, 1997, 1998. בית המשפט קבע כי שר החקלאות לא הוסמך להקצות מים ולכן לא ניתנה לתובע התחייבות להספקת מים שפירים בכמות לה טען, אך לאור התנהגות נציבות המים, אשר לא הבהירה לתובע כי אין הוא יכול להסתמך על הבטחותיו של שר החקלאות, קם לתובע אינטרס ההסתמכות בנוגע לשנים 1999-2000. אך מרגע שהבהירה נציבות המים לתובע בשנת 2000, כי הסמכות להקצות מים נתונה לנציב המים בלבד, חדל אינטרס ההסתמכות מלהתקיים, ולתובע לא עמד אינטרס כאמור משנת 2001 ואילך.
7. מכאן תביעתו של התובע לתשלום פיצויים בגין אי הקמת הקו להולכת הקולחין, אי טיהור המים ואי הספקתם במשך כעשר שנים. כן דורש התובע לפצותו בגין אי הספקת מים שפירים חלופיים בשנים 1999-2002, אי קבלת כספי תמיכה בגין קיצוץ מכסת המים, ונזק בגין גביית מחיר מלא בגין הספקת מים שפירים.
התובע טוען לנזקים העולים על ארבעים מליון שקל. רשם בית המשפט פטר אותו מאגרה עד לסכום של עשרה מיליון ש"ח. בקשה נוספת ומאוחרת שהגיש התובע בעניין זה נדחתה, ולפיכך סכום התביעה עומד על עשרה מיליון ש"ח.
טענות הצדדים
8.
לטענת התובע, חוק המים קובע את זכותו של כל אזרח במדינה לקבל מים ולהשתמש בהם בכפוף להוראות החוק. בפועל, הרשות לתכנון של משרד החקלאות היא זו שהחליטה שהמקום המתאים להקים את החווה הינו בשטח שבין דימונה לירוחם, והיא זו שיזמה את השקיית החווה באמצעות מי הקולחין של העיר דימונה. ואכן, לתובעים הוקצו
מכסות קבועות של מי קולחין. בפועל, המים שהוקצו לתובעים לצורכי חקלאות, לא עמדו בקריטריונים של תקנות בריאות העם (קביעת תקנים למי שפכים) התשנ"ב-1992 (להלן: "תקנות בריאות העם") ולכן לא ניתן היה לעשות בהם שימוש.
האחריות לטיהור מי הקולחין, חלה על הרשויות היות ולתובעים, אין שליטה במערכת הספקת המים, וזו נתונה בידי הספק (העירייה) ונציבות המים, אשר שולטים על המתקנים ובאחריותם המלאה והבלעדית לספק מים לחקלאות, באיכות הניתנת להשקיה.
באשר לאחריות להקמת קו ההולכה, התובע אינו חולק על כך, שעם הקמת החווה הסכים להניח את קו הקולחין ממערכת המשאבות והמסננים שבמתקן הטיהור של עיריית דימונה ועד החווה, והוסכם כי עלות התקנת הצינור תופחת ממחיר המים אותו היו אמורים התובעים לשלם לעיריית דימונה. אולם, משרד הבריאות אסר את השימוש בקולחי דימונה בשל איכותם הירודה, לפיכך לא הייתה הצדקה להניח קו להובלתם. גם לאחר שניתן אישור משרד הבריאות להשקות במי הקולחין באמצעות טפטוף טמון, ההטמנה לא צלחה, ושוב לא היתה הצדקה להקמת הקו. בהמשך, היה סיכום עם נציבות המים, מקורות ומשרד החקלאות כי בשל מורכבות נושאי הקולחין ומעורבות הרשויות השונות, תוטל המשימה של ביצוע קו הקולחין על חברת מקורות, אשר תדאג לבצע כל הדרוש לצורך הספקת המים לחווה. משניתנו לתובע מכסות מים כחוק, נמנע ממנו לקבלן מסיבות שאינן תלויות בו, היה על נציב המים לדאוג ל
מים חלופיים בתנאים סבירים. ואכן, נציבות המים ומשרד החקלאות הקצו לתובעים מים שפירים וזאת עד אשר יוקם קו הקולחין. אלא, שבמשך השנים הופרו גם התחייבויות אלה, ואם לא די בזאת, גם לא שולמו לתובע כספי תמיכה בגין הקיצוץ במכסות המים. באשר לתקציב מי הקולחין, הרי שהוא היה בנוי מלכתחילה על מים מושביים ולפי זה
היו אמורים התובעים להיות מחויבים בתעריף הנמוך ביותרהקיים לחקלאות, ולמרות זאת חויבו התובעים, בחלק מהשנים, בתעריף גבוה בהרבה.
9.
לטענת הנתבעות, הסמכות להקצות מים נתונה לנציב המים, שאמנם נתן
אישור עקרוני להספקת מי קולחין לחווה, אלא שהאישור היה עקרוני בלבד ומותנה בקבלת אישורים נוספים. הסכמת עיריית דימונה אינה יכולה להוות הבטחה שלטונית ושטרייט לא היה מוסמך ליתן הצהרה בעניין. פניית העירייה לשטרייט היתה לכל היותר כמנהל רשות ביוב ובנושא של כמות ומחיר, ולא היה בכוחו להתחייב בשמה. התחייבות כאמור אינה יכולה להינתן אף על ידי ראש העיר בלא דיון במליאת מועצת העיר ואישור היועץ המשפטי והמליאה, קל וחומר אין פקיד ממשלה או רשות ביוב יכול ליתן הצהרות שמשמעותם הטבות של מיליוני שקלים. בהתאם להוראות חוק המים, הוצאות הקמת התשתית להספקת מים אינה אמורה לחול על מי מהנתבעות.
החובה לטהר את מי הקולחין של העיר ולהביאם לרמת הטיהור הנדרשת בתקנות מוטלת אמנם על עיריית דימונה, אלא, שחובה זו נועדה להגן ולהבטיח את בריאות הציבור ולא שימוש במים לחקלאות. לפתרון בעיות השקיה, קיימים כללים מיוחדים והם כללי בריאות העם (טיהור מי שפכים המיועדים להשקיה), התשמ"א - 1981, אשר אינם מכילים הוראה המחייבת רשות מקומית לטהר את המים לרמה המספיקה להשקיה. הכללים קובעים אימתי אסור להשקות במי שופכין ואין הם יכולים לשמש עילת תביעה בגין הפרת חובה חקוקה. בכל מקרה, בשנת 1996 אישר משרד הבריאות לתובעים להשתמש במים של עיריית דימונה, בכפוף לתנאים שונים של טפטוף טמון, הכלרה וסינון, אך התובע לא עשה דבר על מנת לקדם את אפשרות השימוש במים. גם בשנים 1999-1998, כאשר ניתנו הקלות נוספות מטעם משרד הבריאות, לא עשה התובע דבר. עמדת התובע, לפיה דרישות משרד הבריאות היו מופרכות, שומטת את הקרקע מתחת לטענתו לפיה לא היה ניתן לעשות שימוש במים, ובכל מקרה, המים היו ראויים להשקיה לפחות במשך שלוש השנים הראשונות.
התובע התחייב להקים בעצמו את קו ההולכה, ולא ניתנה כל הבטחה להקמת הקו על ידי מי מהנתבעות. ככל שניתנו הבטחות, הן הותנו בקבלת אישורים אותם לא הציג התובע. הסכמת נציבות המים ל
הספקת מים שפירים הייתה לכל היותר הסכמה להקצאות חד פעמיות, והן ניתנו מתוך ציפייה ברורה כי התובעים יממשו את התחייבותם, יניחו את קו ההולכה ויסדירו את הובלת מי הקולחין. משנת 1999, בעקבות מחסור חמור במשק המים בישראל, הוחלט על קיצוצים במכסות המים, וכפועל יוצא הקצאות מים זמניות וחד פעמיות התבטלו מאליהן. היות והקצאות המים השפירים לתובע היו חד פעמיות, התבטלה ההקצאה מאליה והתובע אף לא היה זכאי לכספי תמיכה בגין הקיצוץ.
באשר לתעריפי המים, אלה קבועים בתקנות המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), תשמ"ז - 1987. התובעים לא פנו לבית הדין למים לשם השגה על התעריפים ולא הצליחו להוכיח, כי צריך היה לחייבם במחיר מוזל מזה הקבוע בתקנות. בכל מקרה, מקורות הייתה רשאית לנתק את הספקת המים בגין חובות שלא שולמו.
רקע - משק המים
10. בטרם אפנה לבחינת מסכת הראיות, אבהיר על קצה המזלג את חלוקת הסמכויות בנוגע להקצאות המים בישראל.
בשנת 1959 נחקק חוק המים, תשי"ט - 1959 בבסיסו התפיסה כי מים הם אמצעי ייצור, ובשל היותם משאב במחסור יש להסדיר חלוקתם בצורה היעילה וההוגנת ביותר לפיתוח המדינה. הזכות לשימוש במים כפופה להוראותיו של החוק. נציב המים ממונה על-ידי הממשלה לניהול ענייני המים, הקצאתם, פיקוח על השימוש במים, הקמה והפעלה של מפעלי מים וכן אכיפה.
כל פעולה הקשורה במים מחייבת קבלת רישיון מוקדם מאת נציב המים, והוא היחיד המוסמך להוציא רישיונות הפקה (סעיף 23 לחוק המים). רישיון ההפקה מוצא לספק המים ובו נקבע הצרכן. בפועל, במסגרת תפקיד נציב המים ישנה אינטראקציה בין מספר רב של גורמים. כך למשל, משרד האוצר נוטל תפקיד מרכזי במשק המים באמצעות אגף התקציבים, שבידיו לאשר או למנוע תקציבים למשרדים השונים העוסקים במים ולחברת מקורות, ואגף החשב הכללי שבידיו הפיקוח על ההוצאות הממשלתיות בתחום המים והאחריות על הוצאת מכרזים. המשרד לאיכות הסביבה אחראי על נושא שמירת משאבי הטבע ומניעת זיהום, לרבות זיהום המים וטיפול בביוב. משרד הבריאות אחראי לאיכות מי השתיה והוא זה אשר קובע גם את הכללים להשקיה במי קולחין ומשרד הפנים אחראי על הרשויות המקומיות, וכל הקשור לנושא רשת הביוב, מתקני טיהור השופכין ואגמי אגירה. רשימה זו אינה ממצה (ר' דין וחשבון של ועדת החקירה הפרלמנטרית למשק המים, יוני 2002).
11. נציב המים קובע את כמות המים שהוא מקצה לחקלאות, והחלוקה הפרטנית בין החקלאים נעשית על ידי משרד החקלאות, על פי קריטריונים שנקבעים על ידו (פרו' עמ' 528 ש' 10-15), כאשר בדרך כלל נציב המים מאשר את בקשת שר החקלאות (פרו' עמ' 531 ש' 4-8). משרד החקלאות אחראי גם על שיעורי הקיצוץ במים לחקלאים, ועל קביעת תעריפי המים לחקלאות בהתייעצות עם מועצת המים ובהסכמת שר האוצר ואישור וועדת הכספים (פרו' עמ' 522 ש' 26-27; עמ' 523 ש' 10-12. כן ר' פרו' עמ' 528 ש' 26-28; עמ' 529 ש' 1-2).