1. הצדדים הגיעו להסכמה דיונית על הגשת סיכומים בכתב, בלא צורך בשמיעת ראיות.
התובעת היא חברה שהקימה בית אבות סיעודי בתחום שיפוטה של העיריה הנתבעת, באיזור הנקרא נחלת יעקב. כתנאי לקבלת היתר הבניה נדרשה התובעת להשתתף (בין יתר תשלומי ההיתר)
בהוצאות פיתוח גנים. בדרישת התשלום של העיריה (נושאת כמקובל כותרת "פקודת גביה") צוין כי הדרישה בפריט זה היא
מכוח תכנית חפ 1301א (התב"ע החלה על המקרקעין נשוא הפרוייקט).
התובעת גרסה כי אין מקור בדין המסמיך את העיריה לדרוש ממנה השתתפות בהוצאות פיתוח גנים, אך שלמה תחת מחאה גם רכיב זה בדרישה שהוצאה לה, כדי לא לעכב ההיתר. בתביעה זו היא דורשת השבה של הכספים ששלמה ברכיב זה: 181,940 ש"ח ששולמו ביום 1.3.10. התובעת דורשת השבה של הסכום הנ"ל כשהוא משוערך מיום תשלומו, על פי המנגנון הקבוע בסע' 6 של חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), היינו בתוספת הפרשי הצמדה ובתוספת ריבית צמודה של 0.5% לחודש.
2. אין מחלוקת בין הצדדים לא ביחס לחשיבות עקרון חוקיות המינהל , ולא באשר לישומו העקרוני: מכוח עקרון זה אין לה לרשות המנהלית אלא מה שהוסמכה לעשותו בדין. למעשה זה אחד משני ההסדרים השליליים של שלטון החוק: לאזרח מותר לעשות מה שלא נאסר עליו בדין, ולרשות אסור לעשות אלא מה שהוסמכה בדין לעשותו. לתחולת עקרון חוקיות המנהל בפרט ביחס למסים ותשלומי חובה (לרבות תשלומי חובה שונים לרשויות המקומיות) עיין למשל בסע' 33-34 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה בע"א 7368/06
דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (להלן: "ענין דירות יוקרה").
אם אין אפוא הסמכה בדין המעגנת סמכותה של העיריה לדרוש השתתפות של היזם בהוצאות פיתוח גנים - דין התביעה להתקבל . אם נמצא מקור סמכות תקף שבדין - דינה להידחות.
שני הצדדים לא חלקו על קביעה זו (בכפוף לטענת העיריה בדבר אי מיצוי הליכי השגה), אלא כמובן על יישומו בענייננו. זוהי המחלוקת שהוצבה בכתבי הטענות.
אקדים ואציין כי בנסיבותינו ראיתי לדחות התביעה.
3. א.
בע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ דובר בעילת ההשבה של כספים ששולמו לרשות מנהלית (באותו ענין - רשות העתיקות) על פי דרישה שהציבה האחרונה, אך שלא מכוח הסמכה הקנויה לה בדין לגבותם: ההשבה היא מכוח העילה הכללית שבדיני עשיית עושר (ככל שאין הסדר השבה המעוגן בדין הספציפי, ודוחה מכוחו העילה הכללית). ככל שהומחש שיש חובת השבה עקרונית מכוח עשיית עושר, עדיין עשוי שתעמודנה לרשות טענות הגנה מפני השבה מלאה או בכלל, הגנות שיסודן אף הן בדיני עשיית עושר; אך נטל הוכחתן על הרשות, אם הומחשה חובת ההשבה העקרונית . אחת מטענות ההגנה האפשריות מפני השבה שעשוי שתקום לרשות (אך יש להתייחס אליה בזהירות והנטל להמחישה, ואף כדבעי, הנו כאמור על הרשות), הנה זו של
פגיעה תקציבית קשה ברמה כזו שעלולה אף לסכן מעיקרא יכולתה של הרשות לבצע התפקידים לשמם כוננה ( סע' 60 של פסה"ד).
בענייננו לא נטענה הגנה אחרונה זו, לא כל שכן שלא הוכחה (ועוד ברמת ההוכחה שהוצבה באותו פסק דין; ועיין בהקשר דנן בסע' 60 לפסה"ד שבע"א 2761/09
הוועדה המקומית לתכנון ובניה נ' הפטריארך היווני אורתודוקסי של ירושלים).
ב. בסע' 35 לפסק הדין
שבענין רשות העתיקות צוין כי נטיית ביהמ"ש הנה להכיר בחובת השבה מכוח חריגה מסמכות לבדה של הרשות - היינו גם באין עילה אחרת כגון טעות שבדין או אילוץ. עם זאת לא נצרכו הדברים להכרעה באותו מקרה, שכן נמצא שמתקיימות שתי עילות ההשבה המסורתיות של האילוץ והטעות.
לענייננו אציין כי גם באותה פרשה, כמו בענייננו, העלתה הרשות טענה של אי מיצוי הליכי השגה קנויים בדין (סע' 40 לפסה"ד) והטענה לא התקבלה . אוסיף, שיש אכן מצבים בהם נפסק כי קיום מסלול השגה או ערר בדין ימנע דיון במישרין בביהמ"ש, כערכאה ראשונה, שעה שלא מיצו מסלול ערר יעודי שהותווה לכך על ידי המחוקק (מסלולי ההשגה או הערר אמורים "להסתיים" לבסוף ממילא בערכאת ביקורת שיפוטית זו או אחרת, אך כחוליה אחרונה ולא ראשונה בשרשרת). עיין למשל: רע"א 2425/99
עירית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ פ"ד נד(4) 481 (להלן "
הלכת יזום"); דנ"א 6951/00
י.ח. יזום והשקעות בע"מ נ' עירית רעננה (אתר נבו) . וכן רע"א 3993/05
ש.א.ב נ' עירית באר שבע (אתר נבו).
עם זאת גם משעה שיש מסלול השגה או ערר שלא מוצה, הושאר פתח לדון בנושא בביהמ"ש כערכאה ראשונה, במקרים בעלי חשיבות עקרונית ( ע"א 6971/93
עירית רמת גן נ' קרשין פ"ד נ(5) 478).
ואכן משעה שמדובר בטענה עקרונית ביחס לחיוב כספי שמוטל על ידי רשות מקומית לא במקרה בודד, והטענה היא לא לטעות "במשקפיים פנימיות" של אותו חיוב (למשל טענת טעות בסיווג הנכס או בחישוב השטח שהוליכו לחיוב ארנונה מוגדל ומוטעה) אלא לחוסר סמכות של הרשות להטיל אותו סוג חיוב מעיקרא - מוקשית יותר הטענה שקיום מסלול השגה בו לא נקט המחויב במועד הקבוע בדין , "חוסם" תביעת השבה.
ג. עוד יצוין כי
בשונה מן המצב בפרשת
רשות העתיקות
אין בענייננו מצב של טעות בדין (היינו שהתובעת הניחה שהרשות מבססת דרישת התשלום על זכות שלה המעוגנת בדין, ושלמה אפוא בטעות. שהרי התובעת במקרה שלנו שלמה תחת מחאה, כאמור אף בסע' 7 לתביעה, והמחלוקת נודעה מראשיתה).
ד. מאידך, ההתייחסות אל
טענת האילוץ בפסה"ד בענין
רשות העתיקות היתה התייחסות המקלה עם האזרח, משעה שנמצא שמדובר בדרישת תשלום של הרשות שאינה מעוגנת בדין (ראה סע' 38 עד 42 של פסה"ד). בנושא האילוץ, תשלום תחת מחאה אינו מעלה ואינו מוריד בפועל; שכן מחאה יכול ותתיישב עם אילוץ, אך כמובן אינה ממחישה אותו כשלעצמה . ומאידך אם נמצא שיש אילוץ, אין צורך למחות בזמן אמת או בכלל על מנת שיוכר (סע' 41 של פסה"ד). ההתייחסות לאילוץ מכל מקום, באותה הלכה, היתה בפריזמה שבעל הענין בקבלת השירות בו חבה הרשות (כפי שהיה במקרה שנדון באותה פרשה) או הרשיון (בענייננו - היתר הבניה) יכול אמנם לכאורה שלא להסכים לדרישת הרשות; אולם אז עשוי הוא להימצא במצב שלא יוכל לממש זכויותיו בנכס כפי זכותו שבדין (ויכול שאף תוך הפסד כספי נצבר). שכן נדרש הוא על פי דרישות שבדין לאישור או הרשיון שעל נתינתו אמונה אותה בדין אותה הרשות, לשם מימוש מטרותיו. באותו מצב אין למעשה יכולת בחירה אמיתית. לכן
על דרך העקרון, משעה שמציבה הרשות תנאי שלא כדין לשם מתן השירות בו היא חבה, או לשם הנפקת אישור נדרש, תיחשב דרישת האילוץ כמי שקוימה (סע' 38 ו 42 של פסה"ד).
עם זאת: הוכרה עדיין אפשרות במקרה המתאים, להכיר בפשרה מסוג קניית הסיכון לאחר מו"מ. זאת במצבים בהם ניתן ללמוד מן הנסיבות משום ויתור של האזרח, עליו גם רשאית היתה הרשות להסתמך, מתוך הנחה שלא תוטרד עוד בדרישות להשבה.
ענין אחרון זה אינו רלבנטי לענייננו.
אם אכן מדובר על דרישת תשלום שלא כדין, הרי שלא הומחש שהיתה היא פרי מו"מ ממנו משתמע ויתור של התובעת לצרכי פשרה וקנייית סיכון. כל שהיה בענייננו על פי מה שהוצג בכתבי הטענות הנו דרישת תשלום של העיריה, מחאה של התובעת, אי ויתור של הנתבעת, ותשלום תחת מחאה (שכאמור חזקה שבהגיון - שלא נסתרה - שהשתלם על מנת שלא לעכב את הוצאת היתר הבניה).
נסכם עד כה
: אי הגשת השגה או ערר לא מכשילה כשלעצמה את התביעה, ואין ללמוד בענייננו ויתור של התובעת ככל שיקבע שמוצדקת דרישת ההשבה שלה; אין להיזקק לטענה שלא נטענה ולא הומחשה, שאם מוצדקת דרישת ההשבה הרי שיש להימנע ממנה לאור מכשלה תקציבית שתסכל יכולת הרשות לפעול מעיקרא; אין בענייננו טענה נצרכת לבירור של השבה מכוח טעות שבדין. לעומת זאת יכולה התובעת לסמוך יהבה על עילת ההשבה שיסודה באילוץ,
ככל שתתקבל טענתה שאין לעיריה הנתבעת הסמכה בדין לדרוש תשלום החובה האמור של פיתוח גנים.
מכאן אפוא אגש לדיון בלב המחלוקת: היש או אין לעיריה מקור הסמכה בדין להטלת התשלום בגין פתוח השצ"פים בתחומי התב"ע?
4. דרישת חוקיות המינהל מעגנת עצמה בהקשרנו באופן המפורש ביותר בסע' 1 לחוק יסוד: משק המדינה הקובע : "
מיסים, מלוות חובה
ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו ושיעוריהם לא ישונו , אלא
בחוק או
על פיו; הוא הדין לגבי אגרות ".