מינהל מקרקעי ישראל (להלן -
המינהל או
התובע) עתר לצו מניעה קבוע אשר יאסור על הנתבעים בשלושים ושש התביעות המאוחדות (להלן גם -
התושבים), תושבי מושב אורה (אגודה שיתופית אורה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, שתכונה להלן -
אגודת מושב אורה,
מושב אורה או
האגודה), להשתמש בלולים שאותם הסבו למטרות אחסנה, ייצור או מסחר. לטענת המינהל, שימוש זה בלולים מהווה הפרה של חוזה המשבצת, שבינו לבין האגודה וכן מהווה הפרה של חובה החקוקה בסעיף 204 בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. כך גם מהווה שימוש אסור זה עשיית עושר ולא במשפט. כן עתר התובע לפיצול סעדים, כדי שיוכל לתבוע דמי שימוש בגין השימוש התושבים במשק שלא כדין.
מנגד טענו הנתבעים, כי אינם חתומים על הסכם עם המינהל, וכי הם בני רשות במקרקעין, ולכן אין יריבות ביניהם לבין המינהל. בנוסף לכך, טענתם העיקרית היא, שהתנהלות המינהל מאז שנות השמונים היוותה הסכמה מפורשת או משתמעת לשימוש שנעשה בלולים שלא למטרה חקלאית, שנעשה בידיעת המינהל. כך גם בין השאר, הסכים המינהל לתוכנית המתאר שהסדירה ואפשרה את השימוש שנעשה בלולים שלא למטרה חקלאית.
א.
רקע דיוני
2. החלטה המתירה לתובע לפצל את סעדיו, כך שיוכל לתבוע בנפרד דמי שימוש ראויים או דמי שכירות ראויים, ניתנה בקדם המשפט הראשון שהתקיים ביום 23.6.2009 (בפני כבוד השופט מוריס בן-עטר ז"ל) בעניין ארבע-עשרה התביעות הראשונות שהוגשו בחודש דצמבר 2008 ובתחילת 2009. בקדם המשפט השני שהתקיים לפניי ביום 26.4.2010, לאחר העברת התביעות להמשך שמיעתן לפניי, נקבעו מועדים לשמיעת הוכחות בחודשים אוקטובר ונובמבר 2010. סמוך למועד זה הגיש המינהל את עשרים ושתים התביעות הנוספות והן אוחדו עם הראשונות. לאחר שהוגשו כתבי ההגנה בתביעות הנוספות ולאחר שהוגשו תצהירי עדות ראשית, נשמעו ההוכחות בכל התביעות במספר דיונים במהלך חודשים מאי ויוני 2011.
3. מטעם התובע הוגשו תצהיריהם של מר מיכאל דהן, מנהל המחלקה החקלאית במחוז ירושלים במינהל (שנחקר על תצהירו ביום 5.6.2011) ושל מר עמוס כץ, רכז נפה במחלקת הפיקוח במינהל, במחוז ירושלים (שנחקר על תצהירו ביום 26.5.2011).
מטעם הנתבעים הוגש תצהירו של מר יגאל אבדר, אחד הנתבעים ויו"ר ועד מושב אורה מאז שנת 1995 (שנחקר על תצהירו ביום 5.6.2011) וכן העיד ללא תצהיר, מר יונתן בשיא, מי שהיה מנכ"ל משרד החקלאות משנת 1992 ועד שנת 1996, ובחלק מאותה תקופה גם כיהן בתפקיד יו"ר מועצת הלול (העיד ביום 21.6.2011).
4. לאחר תום שמיעת הראיות, לבקשת הצדדים נדחתה הגשת סיכומי טענות הצדדים כדי לאפשר להם למצות את המשא ומתן ביניהם ולנסות ליישב את המחלוקות נושא התביעות מחוץ לכותלי בית המשפט. משהדבר לא צלח, נקבעו ביום 18.7.2011 מועדים להגשת סיכומי טענות הצדדים. סיכום טענות התובע הוגש ביום 1.9.2011 וסיכום טענות הנתבעים הוגש ביום 8.12.2011.
ביום 11.12.2011 ביקשו הנתבעים להשהות את מתן פסק הדין בתשעים יום, מתוך תקווה שהמחלוקות ייושבו מחוץ לכותלי בית המשפט. ביום 12.12.2011 נקבע שעל התובע להגיב לבקשה זו עד יום 19.12.2011. משלא התקבלה עמדת התובע עד היום (25.12.2011), ניתן פסק הדין.
ב.
עיקרי טענות הצדדים
(1)
עיקרי טענות התובע - המינהל
5. עניינה של התביעה היא כאמור, עתירת המינהל למתן צו מניעה שיאסור על תושבי אורה הנתבעים להשתמש בנחלות שאותן הם מחזיקים למטרות שאינן חקלאיות, וזאת משלא ניתנה הסכמת המינהל לכך. הסכמה זו כנטען, ניתנת על-ידי המינהל על-פי הכללים שקבעה מועצת מקרקעי ישראל, ולאחר תשלום בגין שימושים אלו, כפי שקבעה מועצת המינהל.
טענת המינהל היא, שכל חברי המושבים במדינה כפופים להחלטות מועצת המינהל בעניין שימושים לא חקלאיים בנחלות, וכי יש לדחות את טענת הנתבעים, תושבי מושב אורה, שטענתם היא כי יש לנהוג בהם דין שונה מזה שחל ביחס לשאר תושבי המושבים שמעמדם זהה. טענה זו, לטענת המינהל, מרחיקת לכת ופוגעת באופן בוטה בערך השוויון. בלא ראיות ברורות לכך שאמנם יש הצדקה לנהוג באופן שונה עם חברי מושב אורה, אין לקבל את טענתם. מאחר שלטענת המינהל, לא עלה בידי הנתבעים להביא ראיות מעין אלו, ואף הוכח שאין כל הצדקה לנהוג בהם באופן שונה, יש לקבל את התביעות. כך במיוחד משהוכח שהנתבעים מכירים בחובת התשלום הנובעת מהשימוש בנחלות למטרות שאינן חקלאיות, וכי המחלוקת האמיתית היחידה אינה בעצם חובת התשלום, כי אם עניינה בשיעור התשלום שעל הנתבעים לשלם למינהל בשל שימושים אלו. כך שכבר מטעם זה יש לקבל את התביעות.
6. בעניין עילת התביעות טען המינהל, כי היא מבוססת כאמור, על התשתית המשפטית החלה על כלל המושבים והקיבוצים בארץ (למעט חריגים בודדים שאינם רלוונטיים לתביעות הנדונות). הנחלות המוחזקות בידי הנתבעים הן קרקעות המדינה, המנוהלות על-ידי מינהל מקרקעי ישראל (כעולה מנסחי מרשם המקרקעין שצורפו), והן חלק משטח המשבצת שנמסר לאגודת מושב אורה, בדומה להסדר הקיים ברוב המושבים והקיבוצים בארץ. על-פי הסדר זה ועל-פי החוזה (הסכם המשבצת, להלן גם -
ההסכם), שוכרת האגודה מהמינהל את המקרקעין, והתושבים מחזיקים בנחלות בהסכמת המינהל מכוח הרשאת האגודה.
מטרת השכירות היא לצרכי חקלאות בלבד, למגורים ולמבני ציבור, והאגודה התחייבה לגרום לכך שהמשבצת בשלמותה תהא מיועדת לעיבוד חקלאי (סעיפים 3 ו-4 בהסכם וסעיף 24 הקובע כי אלו סעיפים יסודיים). שימושים שאינם חקלאיים מותרים רק בהתאם להחלטות מועצת המינהל, ובהן החלטה 1101, שתוקפה אף אושר לאחרונה, בהסתייגות אחת, בבג"ץ 1027/04
פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל (9.6.2011) (שנדון בהרכב מורחב של שבעה שופטים. פסק הדין העיקרי ניתן על-ידי כבוד השופטת ע' ארבל. פסק הדין יכונה להלן -
בג"ץ פורום הערים). נקודת המוצא של החלטה 1101 ושל פסק הדין המאשר אותה, הוא כי ללא הסדרה על-פי החלטה זו, נאסר על חברי המושבים להשתמש בנחלות למטרות שאינן חקלאיות. לפיכך, ובהיעדר מחלוקת באשר לשימוש שנעשה בידי הנתבעים למטרות לא חקלאיות, יש לקבל את התביעות.
7. את טענת הנתבעים בדבר היעדר יריבות ביניהם לבין המינהל, ביקש המינהל לדחות, הגם שהנתבעים אמנם אינם צד לחוזה המשבצת.
ראשית, מאחר שזכותם של הנתבעים להחזיק בנחלה נובעת מהסכמת האגודה, שזכותה נובעת מחוזה המשבצת, חלות על הנתבעים אותן מגבלות החלות על זכות החזקה של האגודה במקרקעין (בעניין זה הפנה המינהל לפסק-דין שניתן על-ידי בת"א (שלום ירושלים) 12855/08
מינהל מקרקעי ישראל נ' דוד קראבאט (14.4.2011)).
שנית, מעצם בעלות המינהל במקרקעין, קמה יריבות בינו לבין כל מחזיק בו, לרבות הנתבעים. זכות הבעלות לבעלים עומדת כלפי כולי עלמא, בלא צורך בהתקשרות חוזית או אחרת. זכות הבעלות גם כוללת את כלל הזכויות הקיימות בנכס, לבד מאלו שנשללו ממנה ומהבעלים לפי דין או הסכם. ההגבלות היחידות על זכותו של המינהל במקרקעין, הן אלו שקבועות בחוזה המשבצת ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. אם אמנם טוענים הנתבעים שאינם כפופים לחוזה המשבצת, אזי ממילא שהם נעדרים זכות להשתמש במקרקעי המינהל בניגוד להסכמתו ושלא על-פי מדיניותו.
8. המינהל גם מבקש לדחות את טענת הנתבעים כי לכאורה, ניתנה להם הבטחה מינהלית לאפשר להם להשתמש בלולים שלא למטרות חקלאיות, ולחלופין כי הוצג להם מצג המתיר זאת או כי המינהל מנוע או מושתק מלתבוע מהנתבעים לחדול משימוש בלולים שלא למטרה חקלאית.
הנתבעים ביקשו לבסס את טענתם האמורה בעיקר על שלושה סוגי עובדות אלו:
האחד, השתלשלות העניינים ההיסטורית בעניין ביטול מכסות ההטלה שהיו לחברי מושב אורה כנגד פיצוי כספי מהמדינה ואובדן האפשרות להתפרנס מחקלאות;
השני, הכנת תוכניות המתאר החדשות של המושב וחתימת המינהל על התוכניות;
השלישי, החלטות מועצת המינהל ופעולות של רשויות המדינה השונות ליצירת מדיניות וכללים להסדרת הפעילות הבלתי חקלאית, וכן עובדות שונות בהקשר זה שבעקבותיהם, לטענת הנתבעים, השתמשו במשך שנים במבני הלולים למטרות שאינן חקלאיות. על סמך טענו הנתבעים, שיש לקבוע שהוצגו להם מצגים או ניתנו להם הבטחות, שלפיהן לא יידרשו לשלם תשלום נוסף עבור הסכמת המינהל לכך שבמבני הלולים ייעשה שימוש למטרות שאינן חקלאיות. כך גם טענו הם, שלאור התנהגות המינהל במשך כל השנים, מנוע הוא מלטעון שהנתבעים פעלו בניגוד לחוזה המשבצת.
בעניין זה טען המינהל, כי הגם שהנתבעים לא השתמשו בלשון מפורשת של "הבטחה מינהלית" שניתנה להם, זו למעשה טענתם. אולם לטענתו, לא עלה בידי הנתבעים להוכיח שניתנה להם הבטחה מעין זו וזאת משלא הראו כי שני התנאים הראשונים הדרושים להוכחת מתן הבטחה מינהלית התקיימו. תנאים אלו הם שהבטחה שכזו ניתנה ושהייתה מפורשת וברורה וכי עצם מתן ההבטחה אינו מוטל בספק.
הגם שאין מחלוקת באשר לעובדות, חולק המינהל על המסקנות שהנתבעים מבקשים להסיק מהן. לטענתו, עובדות אלו משותפות לכלל המושבים בארץ ובהם מושבי גב ההר באזור ירושלים, שמושב אורה נמנה עימהם. הירידה ברווחיות החקלאית במובנה המסורתי והצורך במציאת מקורות פרנסה חלופיים, עמדו בבסיס מדיניות המדינה להתיר שימושים לא חקלאיים בכל הנחלות, אך בכפוף להחלטות מועצת מקרקעי ישראל. אולם אין באלו כדי להתיר דווקא לתושבי מושב אורה, שימוש לא חקלאי בנחלות שלא על-פי התנאים שנקבעו. ביחס לכל אחת משלוש קבוצות העובדות, טען המינהל את הטענות הבאות: