ההליך וכתבי הטענות
1. התובעת, חברה קבלנית לעבודות בנין (להלן -
"סאסי"), הגישה ביום 13.9.1999 תביעה נגד מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון (להלן בהתאמה -
"המדינה" "משב"ש"), המינהל האזרחי לאזור יהודה והשומרון (להלן -
"המינהל האזרחי"), עיריית מעלה האדומים (להלן -
"העירייה") והוועדה המקומית לתכנון ולבניה במעלה אדומים (להלן -
"הוועדה המקומית").
התביעה היתה למתן סעד הצהרתי, לפיו המדינה ביטלה שלא כדין את התקשרותה עם סאסי, הזוכה במכרז מס' 10009/98 מיום 5.11.1998 להקמת פרויקט בן 60 יחידות דיור במתחם שמספרו 5807 במעלה אדומים (להלן בהתאמה -
"המכרז", "המתחם"). כמו כן עתרה סאסי למתן סעד הצהרתי, לפיו היא זכאית לבצע את המכרז על-פי תנאיו המקוריים, וכן לחייב את הנתבעות 3 ו-4 בהליך המקורי (הצדדים השלישיים בהליך דנן) לאשר תוכניות מפורטות על-פי המצב התכנוני הקיים, ללא שינוי מהותי.
לאחר הגשת התביעה התנהל בין הצדדים משא ומתן שלא הבשיל להסכם. ברם, בעקבות המשא ומתן הגישה סאסי בקשה לתיקון כתב התביעה, באופן שהתביעה תהא תביעה כספית לפיצויים במקום תביעה למתן סעד הצהרתי.
2. ביום 9.1.2003 הגישה סאסי כתב תביעה מתוקן נגד הנתבעים 1 ו-2 בלבד. כנטען בכתב התביעה המתוקן, ביטול זכיית סאסי במכרז נעשה שלא כדין, תוך הפרת חוזה מחייב שנתגבש בינה לבין משב"ש עם זכיית סאסי במכרז. לטענת סאסי, בעוד היא עמדה בכל תנאי המכרז, הנתבעים הוסיפו לתנאי המכרז דרישות, שעיקרן סלילת כביש גישה חדש למתחם, המהווה שינוי מהותי ומאוחר לתנאי המכרז. כאמור, במקום סעד של אכיפה, עתרה סאסי לסעדים כספיים כדלקמן: פיצויים בסך של 2 מליון דולר ארה"ב, בגין אובדן רווח צפוי; פיצויים בסך של כ-110,000 דולר ארה"ב, בגין חילוט הערבות הבנקאית שנתנה סאסי למשב"ש; פיצויים בסך של כ-56,000 דולר ארה"ב, בגין הוצאות תכנון ומדידות שנעשו בשטח הפרויקט; ופיצויים בסך של כ-32,000 דולר ארה"ב, בגין עלות טיפול המנהלים בנושאי המכרז.
בכתב הגנה מתוקן הכחישו המדינה והמינהל האזרחי את הנטען בכתב התביעה המתוקן, לרבות אחריותם לנזקי סאסי. לטענתם, סאסי היא שהפרה את התחייבויותיה, משלא חתמה על מסמכי ההתקשרות כנדרש בתנאי המכרז, ולכן ההתקשרות עמה בוטלה כדין. בד בבד עם הגשת כתב ההגנה המתוקן, הגישו המדינה והמינהל האזרחי הודעת צד שלישי נגד העירייה ונגד הוועדה המקומית, במסגרתה טענו, כי היה והנתבעים ימצאו חייבים בדין, על מקבלי ההודעה לשאת באחריות, הואיל והם לא שקלו בנפש חפצה את התוכניות לפיתוח המתחם, קבעו עמדה מראש נגד בניה במתחם במאפיינים שהציעה סאסי ושקלו שיקולים זרים בבואם להתייחס לתוכניות הבניה במתחם.
העירייה והוועדה המקומית הכחישו טענות שולחי ההודעה. לטענתן, הסמכות הבלעדית לאשר תוכניות מפורטות לבינוי מסורה למועצת תכנון עליונה, בהתאם לדין החל, בהינתן הימצאה של מעלה אדומים בשטחים המוחזקים על-ידי צה"ל. כמו כן, בהתאם למכרז היה על סאסי להכין תכנית מפורטת לבינוי הפרויקט, ואין משמעות לתכנית שהיתה קיימת בעת פרסום המכרז (תב"ע 420/1/4). בהתייחס לטענות סאסי בכתב התביעה המתוקן, הוסיפו הצדדים השלישיים וטענו, כי מסמך ההסתייגות של העירייה מפרסום המכרז על בניה במתחם אינו רלוונטי, בהיותו נוגע ליחסים הפנימיים שבין המדינה לבין העירייה וועדת תכנון עליונה. מכל מקום, המכתב נשלח למשב"ש לאחר שהמכרז כבר פורסם. כמו כן, סאסי לא פנתה לעירייה בטרם החליטה להשתתף במכרז, ואילו היתה עושה כן, היתה מודעת לעמדת העירייה ולהסתייגויותיה באשר לאופן הבניה במתחם.
העובדות וההליכים
תכנית מפורטת 420/1/4
3. במועד פרסום המכרז חלה על המתחם תכנית מפורטת 420/1/4 (להלן -
"התכנית"). התכנית אושרה בחודש דצמבר 1985 ועודכנה מספר פעמים. העדכון האחרון של התכנית נעשה בחודש נובמבר 1995 (נספח ג/1 לתצהירו של גדי ברנדס). לפי האמור בסעיף 10 לתכנית, המתחם מוגדר כ"אזור מגורים 3". כמו כן, צוין כדלקמן:
"א. הבניינים יהיו מדורגים לכיוון המדרון. ב.
מספר הקומות לא יעלה על 2 קומות מגובה פני הכביש." (ההדגשה שלי - מ' ר'), וכן,
"ג. חלה חובת הגשת תכנית בינוי עיר מפורטת לועדה המקומית, תכנית המפרטת חתכים טיפוסיים, אחוזי בניה, מרווחי בניה ופיתוח." בהתאם לאמור בס"ק ד' לסעיף 10 לתכנית, שטח מגרש 12 שהוצע במכרז הינו 9600 מ"ר וניתן לבנות עליו 60 יחידות דיור (להלן -
"המגרש").
אשר לחניות, נאמר בסעיף 18 לתכנית:
"השטח המסומן במשבצות וצבוע חול הוא חניה ציבורית. מס' מקומות חניה למגורים לפי תקן חניה 1:1, לחניות למוסדות ולמסחר - בהתאם לתקן (ראה נספח בתכנית מתאר)."
ההליכים עובר לפרסום המכרז
4. עובר לפרסום המכרז, ביום 12.3.1998, כתב אדריכל מחוז ירושלים, דיויד סוקוט, אל האדריכל גדי ברנדס, מהנדס העירייה (להלן -
"גדי
ברנדס"), מכתב שבו נאמר, כי על-פי הוראות התכנית יש להכין למגרש תכנית מפורטת, וכי משב"ש במחוז ירושלים נערך לשווקו במכרז, לפיו באחריות הזוכה להכין תכנית זו. גדי ברנדס התבקש להודיע למשב"ש על מדיניות העירייה באשר להיקף זכויות הבניה הצפוי במגרש (נספח ג/2 לתצהירו של גדי ברנדס).
ביום 16.3.1998 השיב המהנדס גדי ברנדס לאדריכל דיויד סוקוט. גדי ברנדס היפנה את תשומת לבו של דיויד סוקוט, כי התכנית אינה מאפשרת, על-פי ניסוחה, לקבוע באופן חד-משמעי את זכויות הבניה במגרש, והציע שתי חלופות למשב"ש: האחת, לצאת למכרז על יסוד המגבלות שבתכנית, כאשר הקבלן הזוכה יציע אלטרנטיבות תכנוניות שישקלו על-ידי העירייה עד לגיבוש תכנית מפורטת מוסכמת. השניה, להקדים למכרז תכנון מפורט שיוזמן על-ידי משב"ש בתיאום עם העירייה ויהפוך למסמך סטטוטורי (נספח ג/3 לתצהירו של גדי ברנדס).
ביום 29.4.1998 כתב דוד עובדיה (להלן -
"דוד עובדיה"), מנכ"ל חברת יהל מהנדסים, אשר עבדה מטעם משב"ש בפיקוח ויישום הפרויקט במגרש, מכתב אל רינה זמיר, מנהלת מחוז ירושלים של משב"ש (להלן -
"רינה זמיר"), במסגרתו הודיע, כי הכין מכרז לשיווק המגרש, באופן שהזוכה יכין תב"ע, וזאת בשל העדר זכויות בניה על המגרש. עוד נאמר במכתב, כי גב' ג'אנו מאגף הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש, מתנגדת לשיווק המגרש בדרך זו, וכי, לדעתה, יש לשווק את המגרש לאחר הכנת תב"ע כמקובל. דוד עובדיה ציין כי הר ניר, ממלא מקום מנכ"ל העירייה (להלן -
"הר ניר"), הודיע כי העירייה אינה מעוניינת בשלב זה לשווק את המגרש וזאת משיקולים ציבוריים (נספח ג/5 לתצהירו של גדי ברנדס).
המכרז
5. ביום 5.11.1998 פורסם המכרז, שכותרתו
"הזמנה לקבלת הצעות לחכירת מגרשים ולבניית 60 יחידות דיור במעלה אדומים אתר 04 תכנית בנין עיר 420/1/4 מכרז מספר 10009/98" (חוברת המכרז הועברה לידי רק ביום שנשמעו סיכומי הצדדים - 17.9.2007 וסומנה כמוצג נ/1). במבוא לתנאי המכרז (מסמך 1 למכרז) נאמר, כי שטח המגרש הינו כ-9600 מ"ר וכי ניתן לבנות עליו 60 יחידות דיור.
עוד נאמר במבוא:
"מסמכי התב"ע מחייבים הכנת תכנית בנין עיר מפורטת שתגדיר בין היתר את זכויות הבניה. על החברה מוטלת החובה להכין ולהגיש שינוי לתב"ע הקיימת, כפי שיפורט להלן.".
באופן הרגיל משב"ש היה מכין תב"ע מפורטת שקיבלה גושפנקה סטטוטורית לגבי קרקעות שחפץ להוציא במכרז לבניה למגורים. דהיינו, מכרזי קרקע פורסמו רק לאחר שהליכי תכנון הקרקע הושלמו. במכרז נשוא ההליכים דנן, בחרו משב"ש והמינהל האזרחי ללכת בדרך שונה, שבה הזוכה במכרז היה חייב לדאוג גם לתכנון הקרקע ולהכין תב"ע למתחם, תוך תיאום עם משב"ש, העירייה וועדת תכנון עליונה. בסעיף 14(א) לתנאי המכרז נאמר: