השופט ח' מלצר:
1. לפנינו שתי בקשות רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, שקיבל באופן חלקי את ערעור המדינה על פסק דינו של בית משפט השלום ברמלה, וקבע כי איגוד הערים איזור איילון (ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה) (להלן: איגוד הערים, אוהאיגוד)חב בפלילים מכח סעיפים 47 ו-71א לפקודת בריאות העם 1940 (להלן: פקודת בריאות העם, או הפקודה)בגין אי-קיום הוראות למניעת מפגעי יתושים.
בקשות רשות הערעור נידונו כאילו ניתנה רשות והוגשו הערעורים והם נשמעו לפנינו במאוחד.
להלן נפרט את הנתונים העיקריים הדרושים להכרעה.
רקע עובדתי והליכים קודמים
2. פקודת בריאות העם, שנחקקה לפני למעלה משבעה עשורים ותוקנה מעת לעת, קובעת מגוון של הוראות בענייני טיפול בחולים, במפגעים תברואתיים, במחלות מידבקות ובעניינים נוספים המשפיעים על הבריאות. בין הוראות הפקודה נכלל פרק ה' שכותרתו: "הוראות בעניין מלחמה במלריה", הקובע הסדרים שונים למניעת גידול והתרבות של יתושים, המעבירים מחלות ומהווים מטרד לציבור. הוא מחייב מחזיקים במקרקעין וגורמים נוספים לנהוג בשטחיהם באופן שימנע את גידול היתושים, ומסמיך את ה"מנהל" ואת "הממונה על איכות הסביבה", כמשמעם בסעיף 42א לפקודה - קרי, מי שהשר להגנת הסביבה הסמיכם לפעול ככאלה - ליתן הוראות שונות בעניין זה. הפרת הוראה מהוראות הפרק האמור אף עלולה להוות עבירה פלילית מכח סעיף 71א לפקודה. פרשנות שתיים מן ההוראות שבפרק הנ"ל עומדות במרכז הדיון שלפנינו.
3. אף שדומה כי המלחמה שאסר המחוקק המנדטורי על מחלת המלריה בישראל הצליחה זה מכבר, הרי שהיתושים נותרו מטרד ואף מפגע תברואתי, שבעלי הסמכות בהתאם לפקודה עודם מבקשים להביא לצמצום מרבצי גידולם. כך לימדה אותנו המדינה כי משנת 2000 ואילך פשתה בישראל קדחת הנילוס המערבי, העלולה לגרום (ואף גרמה בפועל) למוות, וכי יתושים הם המפיצים את הנגיף המחולל אותה. מקרים אחדים של קדחת זו נתגלו באיזור נחל גזר, בקרבת מושב אחיסמך שבשפלת החוף, בסמוך לפני ההתפתחויות שביסוד ההליכים שבפנינו.
4. איגוד הערים - המשיב ב-רע"פ 11623/05 והמערער ב-רע"פ 11643/05, הוא תאגיד סטטוטורי שהוקם בצו מכוח חוק איגודי ערים, תשט"ו-1955 (להלן: חוק איגודי ערים). בין הסמכויות שניתנו לו בצו ההקמה המתוקן שלו נקבעה סמכותו לביעור יתושים בשטחי הרשויות המקומיות המאוגדות בו. בשלב זה של ההליך אין מי שחולק עוד כי נחל גזר מצוי בתחום אחריותו של האיגוד.
5. בתאריך 13.9.2001 נתן ה"מנהל", כהגדרתו בפקודת בריאות העם, הוראה לאיגוד לנקוט אמצעים למניעת מפגע יתושים שהתגלה בנחל גזר. בשלוש ביקורות נפרדות שערך המנהל לאחר מכן עלה כי האיגוד לא מילא אחר הנחיותיו באופן משביע רצון, לדעת המנהל, ושטח גידול זחלי היתושים לא הודבר כיאות. משקץ המנהל בהתנהלות הרשלנית, לשיטתו, של האיגוד - הגישה המדינה כתב אישום נגד האיגוד.
עבירה אחת, שייחסה המדינה לאיגוד, היתה של אי נקיטת אמצעי זהירות למניעת גידול יתושים, בניגוד לסעיף 43(1) לפקודת בריאות העם. סעיף זה, שכותרתו: "על דיירים ומחזיקים לנקוט באמצעי זהירות כנגד גידול יתושים", קובע, בין היתר, כי:
"כל דייר או מחזיק, או בהיעדרם כל בעל מקום - חייב לנקוט בכל אמצעי הזהירות הדרושים בהתאם לפקודה זו וכל תקנות שהותקנו על פיה ע"י המנהל כדי למנוע את גידול היתושים".
סעיף 71א לפקודת בריאות העם, מוסיף וקובע כי עבירה על סעיף זה, כמו גם על סעיפים אחרים בפרק ה' לפקודה, מהווה עבירה פלילית, שעונשה מאסר או קנס, וככל שעובר העבירה הוא תאגיד (כבענייננו) - קנס בלבד (בשיעור של כפל הקנס, כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין)).
עבירה שנייה שיוחסה לאיגוד היתה של אי קיום הוראות "המנהל", בניגוד לסעיף 47 לפקודת בריאות העם. סעיף זה, שכותרתו: "יש להחזיק את הנחלים ואמות המים במצב טוב", קובע כי ביחס לקרקע שדרכה עוברים נחל או אמת מים, המנהל רשאי לדרוש מאת "המחזיק", "הבעל" של הקרקע, או ממי שיש לו "זכות שימוש" באותם נחלים, או אותם מים - להחזיק את הנחל, או את אמת המים, במצב שלא יאפשר גידול יתושים. אף אי-קיום האמור בסעיף זה מהווה עבירה פלילית, כאמור בסעיף 71א לפקודת בריאות העם.
הוראת החוק האמורה מוסיפה (בסעיף 71א (ה)) לפקודה) כי עבירה על סעיף 71א היא מסוג העבירות של אחריות קפידה.
6. בית משפט השלום ברמלה - בדונו בכתב האישום - קיבל את עיקר טענותיה העובדתיות של המדינה, והעביר ביקורת נוקבת על התנהלות האיגוד. הוא קבע כי האיגוד הוא שאמור היה לבצע את פעולות הדברת היתושים באיזורים שבתחום אחריותו, ובכלל זה בנחל גזר (נתון שהאיגוד הכחיש בתחילה את פריסתו עליו, אך הודה בו לבסוף). הוא אף מצא כי נציגי האיגוד השתתפו בהדרכות השונות שביצע המשרד לאיכות הסביבה (בשמו כיום - המשרד להגנת הסביבה; להלן גם: המשרד) בהקשרים אלה. בהתאם, משגילו אנשי המשרד דגירת יתושים נרחבת בנחל גזר הם נתנו הדרכות לאיגוד כיצד לטפל בבעיה. משהוברר כי האיגוד לא טיפל אפקטיבית במפגע - הוציא ה"מנהל" הוראה רשמית לנקיטת אמצעים, כפי סמכותו, אך אף זו לא הועילה. כממצא שבעובדה נקבע עוד כי האיגוד כשל בביצוע תפקידו בתחום זה, ולא עמד בסטנדרטים שנמצא כי הם סבירים ביותר, ואשר המנהל דרש לקיימם. רשלנות זו הובילה לכך שאוכלוסיות ניכרות של יתושים התפתחו במקום, ולא הודברו.
בית המשפט הוסיף כי מבחינה ציבורית, כמו גם מכוח צו ההקמה של האיגוד, היה הלה מחויב בביצוע פעילות ההדברה, והוא חטא לחובתו זו, כאמור. עוד נקבע כי חרף האמור ומשיקולים שהוגדרו כ"בלתי נהירים די הצורך" (אפשר כי הדבר קרה בשל מחלוקות שהיו לאיגוד עם רשויות המדינה) - האיגוד ביקש להתחמק מחובתו האמורה. עם זאת, בית המשפט הנכבד מצא כי מבחינה משפטית - התחמקות זו צלחה. זאת שכן לא ניתן לראות באיגוד, מבחינה פורמלית, כ"מחזיק", או כ"בעלים" בקרקע, או כבעל "זכות שימוש" בנחל, שהם האחראים האפשריים בפלילים על פי האמור בסעיפים 43 ו-47 לפקודת בריאות העם, כשהם נקראים יחד עם סעיף 71א לפקודה. בהתמקדו בשאלה האם בהסמכה שהוסמך האיגוד בצו ההקמה יש כדי להופכו ל"מחזיק" קבע בית המשפט כי "למרבה הצער" - התשובה שלילית, כאשר מגינת הלב הוסברה בכך, שבית המשפט "סבור שהתחמקותו של ה[איגוד] מאחריות, בגין מטלה שהוטלה עליו מכח צו ההסכמה, אינה ראויה". עוד הוסיף בית המשפט כי אפילו סבור האיגוד, בצדק מסוים, שהמדינה מנהלת את משק המים בצורה המצדיקה ביקורת, הרי שאין בכך כדי להתיר לו ציבורית את ההתחמקות מאחריות. אולם משלא נמצא כי האיגוד עונה להגדרת "מחזיק" שבפקודת בריאות העם, ומשסירב בית המשפט הנכבד להזקק להגדרות חלופיות של המושג באמצעות הוראות דין אחרות, ובפרט אלו שבחוק העונשין - האיגוד זוכה.
על פסק דינו זה של בית משפט השלום הגישה המדינה ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו.
7. הערעור התמקד בשאלה המשפטית של מעמדו הפורמלי של האיגוד: האם יש לראותו כ"מחזיק" (שאז ניתן להרשיעו בעבירות לפי סעיף 43 ו-47 לפקודה גם יחד), או כבעל "זכות שימוש" בנחל בלבד (שאז ניתן להרשיעו בעבירה לפי סעיף 47 לפקודה בלבד), או שמא אין לראותו כעונה על אף אחת מן ההגדרות (שאז יש לזכותו). דעות שלושת שופטי ההרכב נחלקו בעניין זה.
כב' השופטת י' שיצר, שעמדתה היתה עמדת ביניים, קבעה כי אין להרחיב את פרשנות המושג "מחזיק" מעבר להגדרתו בדבר החקיקה הספציפי (פקודת בריאות העם), ואין לשאוב את פרשנותו מדברי חקיקה אחרים. משכך, דחתה כב' השופטת שיצר את טענת המדינה כי לצורך פרשנות המושג "מחזיק", יש להחיל את מבחן השליטה, המקובל בדיני העונשין, והסתמכה על פקודת בריאות העם בלבד. לפיכך היא מצאה כי יש לזכות את איגוד הערים מעבירה לפי סעיף 43 לפקודה. עם זאת סברה השופטת שיצר כי האיגוד הוא בבחינת מי שיש לו "זכות שימוש" בנחל, שכן הוא הוסמך בדין להיכנס בכל עת למקרקעין האמורים לשם מימוש סמכויותיו, ודי בכך על מנת להרשיע את האיגוד בעבירה לפי סעיף 47 לפקודה.