העתירה
1. לפניי עתירה מינהלית, בגדרה מבקשים העותרים להורות למשיבים למסור לידיהם, לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע אוהחוק), את מלוא תוצאות בחינות המיצ"ב (מדדי יעילות וצמיחה בית-ספרית; להלן - מיצ"ב) וכן תוצאות מבחני הערכה ארציים נוספים, ככל שנערכו, בחלוקה לפי בתי-ספר, שכבות לימוד ויישובים.
בעקבות הגשת העתירה ודיונים שהתקיימו בה, כינסו המשיבים ועדה מקצועית בנושא מדיניות פרסום תוצאות בחינות המיצ"ב, אשר הגישה חוות-דעת והמלצות להנהלת משרד החינוך. הוועדה סברה, כי יש מקום לפרסום פומבי של התוצאות בכל רמה שהיא, מעל רמת בית-הספר, אך המליצה שלא לפרסם את הנתונים בחתך בית-ספרי, שכן פרסום כזה יביא לפגיעה חמורה במערכת החינוך. המלצות הוועדה המקצועית אומצו על-ידי משרד החינוך. משהבהירו המשיבים, כי אינם מתנגדים למסור לידי העותרים את תוצאות בחינות המיצ"ב בחלוקה לפי יישובים, וכי ההתנגדות נוגעת אך לחשיפת תוצאות המבחנים הפרטניות של כל בית-ספר, וכן של יישובים אשר קיים בהם בית-ספר בודד או ייחודי בלבד, מצטמצמת כיום המחלוקת בין הצדדים בדרישת העותרים לפרסום תוצאות המבחנים בחלוקה לפי בתי-ספר.
2. בחינות המיצ"ב הנן מערכת של מערכת מבחנים הנערכים ברחבי הארץ לתלמידי כיתות ה' ו-ח'. במסגרת מבחנים אלה, נבחנים התלמידים בארבעה תחומים עיקריים: שפת-אם, מתמטיקה, מדע וטכנולוגיה ואנגלית. מבחנים בשפת-אם מועברים גם לתלמידי כיתות ב'. בצד מבחנים אלה נערכים שאלוני אקלים וסביבה פדגוגית, אותם ממלאים התלמידים, המורים ומנהלי בתי-הספר. בחינות המיצ"ב נועדו לספק למנהלי בתי-הספר מדדים מקצועיים לבחינת ההישגים החינוכיים של המוסד החינוכי, והן משרתות את בתי-הספר כבסיס לקביעת יעדים ותוכניות בית-ספריות. תוצאות בחינות המיצ"ב מעובדות ברשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה), ומועברות באמצעות דו"ח המכיל מידע בית-ספרי מפורט - שאינו כולל דיווח ברמה פרטנית ביחס לכל תלמיד - למנהלי בתי-הספר ולגורמי הפיקוח במשרד החינוך. משרד החינוך מפרסם ממוצע ארצי בכל אחד מתחומי הבחינות. כמו-כן, מפורסם מידע נוסף בדבר נתוני המיצ"ב ברמה ארצית, מגזרית, מחוזית, יישובית, וכן לפי רשתות חינוך; זאת, כל עוד אין בנתונים כדי לחשוף מידע הנוגע לבית-ספר מסוים.
עותרת 1, התנועה לחופש המידע, היא עמותה רשומה הפועלת לקבלת מידע מרשויות ציבוריות לשם הגשמת התכליות שביסוד חוק חופש המידע, ולמען קידום ערכים של שקיפות ודמוקרטיה. עותרת 2, הל"ה - למען החינוך בשכונות ובעיירות הפיתוח, הנה עמותה הפועלת לקידום רמת הלימודים והישגי התלמידים בשכונות מצוקה ובעיירות פיתוח, לשם צמצום פערים סוציו-אקונומיים ויצירת תנאים למוביליות חברתית. עותרים 3-15 הנם חברים בעותרת 2, והם הורים לתלמידים אשר נבחנו או עתידים להיבחן בבחינות המיצ"ב. משיבה 2 היא הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד החינוך, משיב 1.
תמצית ההליכים אשר קדמו להגשת העתירה
3. ביום 11.1.06 פנתה עותרת 1 למשיבה 2 (להלן - המשיבה) בבקשה לקבל עותקים מתוצאות בחינות המיצ"ב אשר נערכו בשלוש השנים שקדמו לפנייתה, בחלוקה לפי בתי-ספר ולפי יישובים. במענה לפנייה האמורה, הודיע משרד החינוך לעותרת 1, בשלב ראשון, על עריכת בדיקה בעניין בקשתה. ביום 8.6.06, הודיעה המשיבה לעותרת 1 על החלטתה לסרב לבקשתה. הטעם לסירוב נסמך על סעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע, אשר לפיו, גילויו של המידע המבוקש עלול לפגוע בתפקוד התקין של המשרד וביכולתו לבצע את תפקידיו. עוד צוין בהחלטה, כי מונתה במשרד החינוך ועדה לגיבוש המלצות להעברת מידע לציבור בנושא בחינות המיצ"ב, באופן שהפרסום לא יסב נזק; וכי הוועדה סיימה את עבודתה והעבירה את המלצותיה למנכ"לית המשרד, אולם הטיפול בהמלצות מתעכב לנוכח חילופי מנכ"לים.
4. ביום 24.8.06 פנתה לראשונה גם עותרת 2 אל המשיבה בבקשה לקבלת מידע אודות מבחני המיצ"ב, ובדבר האפשרויות העומדות לפני הורי תלמידים וכלל הציבור לעיין בתוצאות המבחנים. המשיבה ענתה לעותרת 2, כי עליה לשלם אגרה בבקשה לקבלת המידע; אך הוסיפה וציינה, כי ממילא תסורב הבקשה, מן הטעמים שבסעיפים 9(ב)(1) ו-9(ב)(2) לחוק. עוד ציינה המשיבה במכתבה, כי משרד החינוך מינה ועדה לבחינת סוגיית פרסום תוצאות בחינות המיצ"ב, וכי עד לסיום עבודתה לא ניתן יהיה להעמיד לציבור מידע בנושא. פנייה מחודשת של עותרת 2 מיום 16.11.06, לאחר תשלום אגרה כחוק, אשר בגדרה נתבקשו מידע ופרטים בנוגע לעבודת הוועדה, נענתה ביום 21.1.07. במסגרת תשובתה הסבירה המשיבה, כי צוות המשימה הדן בעניין הנו צוות אשר התכנס מלכתחילה לדון בנושא מדיניות פרסום תוצאות בחינות הבגרות, וכי הוחלט להרחיב את סמכויות הצוות גם לסוגיית פרסום תוצאות בחינות המיצ"ב.
5. ביום 6.8.07 פנו עותרות 1 ו-2 אל המשיבה, במשותף, בדרישה לקבל מידע בעניין תוצאות בחינות המיצ"ב, וכן פרטים בדבר פרסום המלצות הוועדה אשר מונתה לדון בנושא. במסגרת פנייתן, התרעמו העותרות על הבדלים בתשובות שנמסרו להן ביחס להתקדמות ההליכים בוועדה שמונתה לנושא. בתשובתה מיום 20.8.07 הסבירה המשיבה, כי שתי ועדות שונות דנו, בשלבים שונים, בנושא פרסום תוצאות בחינות המיצ"ב. הוועדה הראשונה סיימה את עבודתה והגישה המלצותיה למנכ"לית משרד החינוך, אולם לפני שנערך דיון בהמלצות נערכו חילופי גברי בהנהלת המשרד. ההנהלה החדשה החליטה לדון מחדש בנושא, ולצורך כך הוקם צוות משימה אחר ומורחב. ביום 3.9.07 הודיעה עותרת 1 על כוונתה לעתור לבית-המשפט בדרישה לקבלת המידע המבוקש על-ידה.
ההליכים בעתירה
6. את עתירתם הנדונה הגישו העותרים ביום 24.10.07, וביום 24.1.08 הוגש כתב-התשובה. בדיון שהתקיים ביום 22.5.08, הודיעה ב"כ המשיבים, כי משרד החינוך יקיים דיון מחדש בדבר מדיניות פרסום תוצאות בחינות המיצ"ב ברמה הבית-ספרית, בפורום של הוועדה המקצועית שהגישה בעבר את המלצותיה בנושא. מטעם זה נדחה הדיון בעתירה. הוועדה המקצועית, שנתבקשה לדון מחדש בסוגיה, הגישה בתום מספר ישיבות דו"ח מפורט, שבו המליצה, פה-אחד, שלא לפרסם בפומבי את נתוני המיצ"ב ברמת בית-ספר. מנכ"לית משרד החינוך החליטה לאמץ את מסקנות הוועדה.
ביום 10.9.08 הגישו המשיבים כתב-תשובה מתוקן, שבמסגרתו הודיעו כי לנוכח מסקנות הוועדה והחלטת מנכ"לית משרד החינוך, אין מקום לחשוף את התוצאות הפרטניות של בחינות המיצ"ב, ברמה הבית-ספרית, או ברמה של ישוב, כאשר יש בישוב בית-ספר אחד. ביום 17.9.08 הגישו העותרים עיקרי טיעון משלימים, שבמסגרתם הגיבו לטיעונים שהועלו בכתב-התשובה המתוקן והשיגו על נימוקי הוועדה ועל אופן עבודתה. יצוין, כי במסגרת עיקרי טיעון אלה, צמצמו העותרים את הסעד המבוקש על-ידם, כך שעתירתם לא כללה עוד דרישה לקבל את תוצאות הבחינות ברמה כיתתית, אלא רק ברמה בית-ספרית, לרבות ברמה יישובית, מקום בו ישנו רק בית-ספר אחד ביישוב.
במהלך הדיונים בעתירה לא שללו העותרים אפשרות להגיע להסדר עם המשיבים, שלפיו יורחב מעגל הגורמים שיוכלו להיחשף לפרטי הדו"חות בדבר נתוני בחינות המיצ"ב ברמה הבית-ספרית, באופן שנציגות ההורים הבית-ספרית תוכל לעיין בתוצאות הבחינות לגבי בית-הספר. ביום 1.12.08 הודיעו המשיבים, כי לאחר דיונים שנערכו בהצעה במשרד החינוך הוחלט לדחותה, משום שאין דרך להבטיח שמידע אשר יימסר לנציגות ההורים לא יפורסם ברבים. לנוכח האמור, נשמעו טענות הצדדים בעתירה לגופה.
חוות-דעת הוועדה המקצועית בעניין המיצ"ב שאומצה על-ידי המשיבים
7. בטרם אפנה למסגרת המשפטית לעתירה ולהצגת טיעוני הצדדים, אסקור את הליכי עבודת הוועדה המקצועית (להלן גם - הוועדה) שמונתה לדון בנושא מדיניות פרסום ציוני המיצ"ב ברמת בית-ספר, לאחר הגשת העתירה, ואת המלצותיה והטעמים שעמדו ביסודן.
הוועדה המקצועית נתכנסה לשלושה דיונים בחודשים יוני ויולי 2008, שבסיומם הגישה למנכ"לית דאז של משרד החינוך דו"ח המפרט את מסקנותיה. על חברי הוועדה נמנו אנשי אקדמיה בכירים בתחום החינוך: פרופ' מ' בן-פרץ, פרופסור (אמריטוס) לחינוך באוניברסיטת חיפה, כלת פרס ישראל לחינוך; ופרופ' ח' אדלר, פרופסור (אמריטוס) לחינוך באוניברסיטה העברית, חתן פרס ישראל לחינוך. כן היו חברים בוועדה בעלי תפקידים בכירים במשרד החינוך - המדען הראשי במשרד החינוך, היועצת המשפטית, הסמנכ"לית ובעלי תפקידים נוספים במשרד. מנכ"לית ראמ"ה (הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך), פרופ' מיכל בלר, שימשה כיו"ר הוועדה.
לצורך הכנת חוות דעתה ולשם גיבוש המלצותיה, בסוגיית הפרסום הפומבי של תוצאות בחינות המיצ"ב ברמת בית-הספר, חקרה הוועדה את נושא הבחינות, ובכלל זה בחנה ספרות מקצועית ומחקרים בדבר הניסיון שהצטבר בעולם ביחס להשלכות פרסום תוצאות מבחנים חיצוניים רחבי היקף מסוג זה.
8. בפתח הדו"ח מתארת הוועדה את מהות מבחני המיצ"ב ואת מטרותיהם. הוועדה מבהירה, כי מבחני המיצ"ב נועדו בראש ובראשונה לשמש משוב למנהלי בתי-הספר בדבר תפקוד צוותי ההוראה, ולאפשר לכל מנהל לזהות באמצעותם את נקודות החוזק והחולשה של בית-הספר, זאת בכדי שיוכל לבנות עבור בית-הספר תוכניות עבודה התואמות את הצרכים הפדגוגיים של התלמידים. בנוסף, משמשים המבחנים לבחינת הישגיהן של אוכלוסיות מיוחדות בבית-הספר (עולים חדשים, תלמידים בעלי צרכים מיוחדים וכו'), ומסייעים לאיתור פערים ומגמות. עוד מציינת הוועדה, כי במרוצת הזמן הפכו בחינות המיצ"ב גם לכלי מערכתי, המשמש את גורמי הפיקוח במשרד החינוך, להערכת תפקודם של בתי-הספר ולבחינת עבודתם של המנהלים והמורים. באופן זה, מספקות תוצאות בחינות המיצ"ב בסיס נתונים, המשמש גם לקביעת מטרות ויעדים לעבודה עם כלל בתי-הספר ועם אוכלוסיות מאותרות, וכן תשתית לתעדוף בהשקעת משאבים.
9. בהמשך הדברים סוקרת הוועדה את השימושים השונים שנעשים בתוצאות מבחנים מערכתיים רחבי היקף בקרב מערכות חינוך ברחבי העולם, ואת היתרונות והחסרונות הכרוכים בשימושים אלה. הוועדה מבהירה, כי כאשר השימוש בציוני המבחנים נעשה באופן "המאיים" על גורמים שונים במערכת החינוך, נהוג לכנותם "מבחנים עתירי סיכון" (high stakes), וכי כתוצאה משימוש מאיים מעין זה גורמים שונים במערכת החינוך עלולים להיפגע. הפגיעה עלולה לבוא לידי ביטוי, בין-השאר, בתחום האישי-פסיכולוגי - פגיעה בדימוי העצמי או בתחושת המסוגלות, או בתחום התעסוקתי-מקצועי של גורמי החינוך.
עוד מסבירה הוועדה, כי לקיומם של מבחנים "עתירי סיכון" מתלוות לעתים קרובות תופעות שליליות, הנובעות מרצונם הטבעי של צוותי הוראה ומנהלי בתי-ספר, להקטין את הפגיעה הפוטנציאלית. תופעות שליליות אלו באות לידי ביטוי בשורה של התנהגויות בלתי לגיטימיות, שנועדו להעלות באורח מלאכותי את הממוצע הבית-ספרי, כגון: מיקוד ההוראה בחומר הנבדק והתעלמות מנושאים אחרים; הפניית משאבי הוראה לכיתות הנבחנות על חשבון שכבות גיל ומקצועות אחרים; פגיעה בטוהר הבחינות; הרחקת תלמידים חלשים ביום הבחינה וכו'. הוועדה מבהירה, כי לנוכח תופעות אלה הוחלט על שינוי במתכונת המיצ"ב, זאת על-מנת למצות את היתרונות הגלומים בעריכת מבחנים אלו, ובה-בעת לצמצם את התופעות השליליות הללו. עיקרי השינויים שבוצעו בבחינות היו צמצום תדירות מבחני המיצ"ב החיצוני לתדירות של אחת לארבע שנים במקום אחת לשנתיים, וכינון מבחני מיצ"ב פנימי בשנים שבהן לא מתקיימים מבחנים חיצוניים. מבחני המיצ"ב הפנימי הם מבחנים שמועברים ונבדקים על-ידי מורי בית-הספר, תכליתם הנה בעיקרה בקרה פנימית, ואין חובה לדווח על תוצאותיהם לגורמי הפיקוח במשרד החינוך. דו"ח בחינות המיצ"ב הבית-ספרי הפנימי נמסר רק למנהל בית-הספר, ובאמצעותו - לצוות ההוראה, ולגורמי הפיקוח והמטה האחראיים על אותו מוסד חינוכי.