מבוא
1. העותרים קיבלו בשעתו היתר בנייה לבניית בניין חדש ברחוב רות 3, במושבה הגרמנית בירושלים. המדובר במבנה למגורים, המחולק לשני בניינים נפרדים, וחצר פנימית ביניהם. ההיתר ניתן על יסוד תכנית נקודתית שתוכננה עבור המגרש (תכנית 12780, ולהלן:
התכנית). התכנית כוללת נספח בינוי מפורט ברמה של בקשה להיתר.
2. הבניין נבנה, אולם שלא על פי ההיתר. בעוד הבניין הולך ונבנה, פנו העותרים, ביום 15.1.12, לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (משיבה 2), בבקשה ל"היתר שינויים", מתוך מטרה להכשיר את השינויים שנעשו בפועל ביחס להיתר הבנייה המקורי. על פי הנטען, המדובר "בשינויים קלים ומינוריים". השינויים נשוא הבקשה (והעתירה) הם אלה:
א. הכשרת הרחבת מדרגות החרום התת קרקעיות, שכן חדר המדרגות כפי ששורטט בנספח הבינוי אינו מאפשר גובה ראש תקני. על פי הנטען, ההרחבה נדרשת על יסוד המלצת יועץ הבטיחות אשר תאם את התכנית מול מכבי האש.
ב. הכשרת בליטה ("גבלית", כלשון תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970, ולהלן:
תקנות התכנון והבנייה) בחזית הבניין הפונה לחצר הפנימית, ברוחב של 30 ס"מ. על פי הנטען, בניית בליטה כזו מותרת על פי פרט 4.03 לתוספת השנייה לתקנות התכנון והבנייה. עוד נטען, כי תכלית הבליטה האמורה הינה אסתטית בלבד.
ג. "קוקיות" בגג הרעפים. עצם בניית קוקיות בגג אושרה בהיתר הבנייה המקורי. השינוי שהתבקש הוא שינוי מיקומן של מספר קוקיות וביטול אחת מהן.
ד. דירה מס' 5: התבקש אישור לבניית גבלית בחזית הצפונית בעומק של 75 ס"מ ברוטו. כמו כן נתבקשו מרפסות זיז בחזית קדמית מזרחית, בעומק של 1.2 מ' ברוטו. על פי הנטען, המדובר בפרטים המותרים על פי תקנות התכנון והבנייה.
3. רשות הרישוי דנה בבקשה, ובהחלטה מיום 29.3.12 החליטה כי על העותרים לתקן את חישוב השטחים על מנת להסביר את מקורם של השטחים העיקריים שנותרו, לטענתם, לשם יצירת הקוקיות החדשות בגג הרעפים. כמו כן החליטה רשות הרישוי כי על העותרים להקטין את שטחן הכולל של מרפסות הזיז עבור יחידת דיור מס' 5 לגודל המותר, היינו 12 מ"ר. לאחר שיבוצעו תיקונים אלה, תועבר הבקשה להליך פרסומי הדרוש לשם הקלות, הן בנוגע לקוקיות והן בנוגע למרפסות הזיז לכיוון החזית הקדמית מזרחית ולכיוון החזית הצידית הצפונית (דירה מס' 5). לגבי שתי הבקשות האחרות, היינו הרחבת גרם מדרגות החרום והבליטה לאורך החזית הפנימית ברוחב 30 ס"מ, הורתה רשות הרישוי להסירן מן הבקשה, שכן סברה כי שתיים אלה אינן יכולות להיות מאושרות במסגרת הליך של הקלה.
4. על החלטה זו הגישו העותרים ערר בפני ועדת הערר לתכנון ולבנייה (משיבה 1, ולהלן:
ועדת הערר או
הוועדה). לאחר שהסתיים הדיון בפני הוועדה, הודיעו העותרים כי "אין הם מתנגדים לפרסם הקלה ביחס לכל אותם נושאים אשר לגביהם רשות הרישוי ביקשה לפרסם הקלה". במכתבם לוועדת הערר מיום 25.7.12, הוסיפו וכתבו כי החלטתה מתבקשת בשלוש הסוגיות המשפטיות, אשר עמדת רשות הרישוי לגביהן הינה כי המדובר בסטייה ניכרת:
א. האם מהוות מדרגות החרום התת קרקעיות משום סטייה או סטייה ניכרת מתכנית, או סטייה מהוראות התקנות;
ב. האם ניתן לבקש הקלה ביחס לבליטה בחזית הפונה לחצר הפנימית שבין שני הבניינים;
ג. האם קיימת מגבלה של 12 מ"ר למרפסת הזיז המבוקשת, או שמא התקנות מלמדות כי מגבלה זו אינה קיימת בנסיבות העניין, כפי שפורט בכתב הערר.
על אף ההודעה האמורה, דנה ועדת הערר בכל פרטי הבקשה כפי שהוגשה לרשות הרישוי, והחליטה לדחות את הערר על כל חלקיו. לא זו אף זו, ועדת הערר הוסיפה וקבעה כי לא ניתן לבקש הקלה גם ביחס לאותם חלקים מן הבקשה שעל פי עמדת רשות הרישוי ניתן היה לעשות כן.
החלטת ועדת הערר
5. בפתח דבריה קובעת ועדת הערר, כי גם אם ניתן לאשר סטיות מן ההיתר, אין חובה לעשות כן. בכל הנוגע לערר הנדון, גם לו הייתה קיימת מסגרת סטטוטורית לאישור הסטיות מן ההיתר ומהתכנית (ולגבי חלק מהן אין מסגרת שכזו, לדידה), אין זה מן הראוי לאשרן. כל כך, על שום שהוועדה המחוזית, שהיא גוף התכנון הבכיר במחוז, ישבה על המדוכה, דנה בתכנית הנדונה, ולא הסתפקה בתשריט כללי או בנספח בינוי סכמאטי, אלא החליטה לאשר נספח בינוי מפורט וברור. לשיטתה של ועדת הערר, "
ככל שנספח הבינוי מפורט יותר וככל שהתכנית חדשה יותר כך הנטייה לכבד את הנחיות נספח הבינוי תהיה גדולה יותר".
6. וביחס לשינויים המבוקשים לגופם קבעה הוועדה כדלהלן:
א. אין לקבל את הטענה כי המדרגות נבנו בניגוד להיתר על פי דרישת נציגות הכבאות, בשים לב לכך שלא הוצג בפני ועדת הערר כל מסמך המעיד על דרישה כזו, ובהינתן שהיתר הבנייה שניתן שנה קודם לכן אושר על ידי מכבי האש. משכך, קשה להשתחרר מן הרושם לפיו הגדלת מדרגות החרום וכך גם המבואה שלהם נועדה למטרה אחרת, ולא מילוט. זאת ועוד, המדרגות המבוקשות אינן עומדות במידות המותרות ליציאת חרום מכוח פרט 4.09 לתוספת השנייה לתקנות התכנון והבנייה. תקנה 4(1)(ט) לתקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002 (להלן:
תקנות סטייה ניכרת) אינה קובעת כי סטייה מן המידות הללו לא תהווה סטייה מתכנית, אלא רק כי לא תהווה סטייה ניכרת.
ב. בכל הנוגע לבליטה בין שני המבנים לא קיבלה ועדת הערר את הטענה כי מדובר בבליטה שמטרתה אסתטית בלבד. כל זאת משום שעיון בתמונות שהוגשו לעיונה מלמד, כי המדובר בבליטה מסיבית המשתרעת מן המסד ועד לטפחות, מותקנים בה חלונות, ומתחת לחלונות בליטה משמעותית נוספת. בהקשר זה הוסיפה הוועדה והעירה כי לא ברור אם החלונות נבנו בקו הבניין המקורי, וכי לא מן הנמנע כי החלונות עצמם אף הם הותקנו מעבר לקו הבניין המקורי, כך שהבליטה מהווה גם תוספת שטח. לעומת זאת, עיון בנספח הבנייה מלמד, כי הוקפד בו על חזית נקייה וישרה בין הבניינים, ללא בליטות. בנסיבות אלה, העדיפה ועדת הערר "את האסתטיקה שנקבעה על ידי הוועדה בתכנית הנקודתית על פני עבירות הבנייה שביצעו העוררים".
ג. אשר לקוקיות, התכנית המפורטת התייחסה באופן מפורש לקוקיות שיותרו בגגות הרעפים, והתירה את קיומן רק במקום שסברה כי לא תהיה בכך משום פגיעה אדריכלית. הקוקיות שנבנו בפועל חורגות מנספח הבינוי. לפי קביעת ועדת הערר, מטרתן אינה אדריכלית אלא לשרת תוספת שטחים בחלל גג הרעפים. ועדת הערר סברה כי אין לאשר בדרך המבוקשת תוספת שטחים בחלל גג הרעפים, כאשר הקוקיות עצמן מהוות מפגע אדריכלי, ובשים לב לכך שאין המדובר בתוספת שטח זניחה (29 מ"ר).