עניינה של העתירה שלפני בהפקעת חלק מהמקרקעין הידועים כחלקה 21 בגוש 3924, הנמצאים בדרום העיר ראשון לציון, ושטחם הכולל הינו כ-12 דונם (להלן: "
המקרקעין"). העותרות, שהן בעלות הזכויות הרשומות ב-3/4 מהמקרקעין, מבקשות כי יינתן צו הצהרתי לפיו הפקעת המקרקעין בטלה ואין לה עוד תוקף, מאחר שלדבריהן המשיבות זנחו את מטרת ההפקעה. לחילופין מבקשות העותרות כי בית המשפט יורה שהן זכאיות לפיצוי כספי בגין ההפקעה.
א. הרקע התכנוני
1. תכנית מתאר רצ/32/5/1 פורסמה למתן תוקף ביום 3.5.1985 והיא חלה על חלק מהמקרקעין (כ-8 דונם), כמו גם על חלקות 19, 20, 32 ו-33 בגוש 3924, (להלן: "
תכנית 32"). מטרת התכנית, הכוללת כ-27 דונם הוא "
שינוי ייעוד מאזור חקלאי לשטח לבניין ציבורי ודרך (לצורך הגדלת בי"ס אשכולות)". בתקנון התכנית נקבע כי "
השטח יופקע ויועבר על שם עיריית ראשון לציון בהתאם לסעיף 188 לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה", וביצועה יעשה "
תוך 10 שנים מיום אישור התכנית".
2. בהמשך לכך, פורסמה ביום 25.4.1991 בילקוט הפרסומים הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "
פקודת הקרקעות"), בה צוין כי המשיבה 1, הועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (להלן: "
הועדה המקומית"), מתכוונת לתפוס חזקה בשטח המופקע. ביום 1.7.1991 נשלחה לעותרות הודעה בה נמסר כי הועדה המקומית מתכוונת לתפוס חזקה בשטח המופקע.
3. בשנת 1995 פורסמה תכנית נוספת הנוגעת לעתירה זו. תכנית המתאר רצ/48/5/1 (להלן: "
תכנית 48"), אשר פורסמה למתן תוקף ביום 12.11.1995, ואף היא חלה על חלק המקרקעין (כ-1.5 דונם), כמו גם על חלק מחלקות 19 - 27, 31, 34, 78 ו-79 וכן על חלקות 32 ו-33 בגוש 3924. שטחה של תכנית 48 הינו כ-36 דונם, ובמסגרתה שונה ייעודן של החלקות השונות משטח חקלאי ושטח לבנייה ציבורית ל"
דרך חדשה ברוחב 31 מ'". בתקנון התכנית נקבע, כי "
השטחים לצרכי ציבור יופקעו וירשמו ע"ש עירית ראשל"צ בהתאם לחוק". תכנית 48 פורסמה בילקוט הפרסומים ביום 15.2.1996, ובהמשך נשלחה לעותרות, ביום 14.3.1996, הודעה כי הועדה המקומית מתכננת לתפוס חזקה בשטח המופקע.
4. בחודש יוני 2010 פורסמו בילקוט הפרסומים הודעות לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות בנוגע לתכנית 32 ותכנית 48. בהודעות אלה הובהר, כי הקרקע עליה חלות תכניות אלה, "
תהיה לקנייה הגמור והמוחלט של עיריית ראשון לציון מיום פרסום הודעה זו ברשומות". על המקרקעין נושא תובענה זו אף נרשמו בימים 5.7.2010 ו-25.7.2010 הערות אזהרה בנוגע להפקעת חלק מהחלקה על ידי עיריית ראשון לציון.
5. להשלמת התמונה התכנונית אזכיר גם את התכניות הגובלות בתחומן של התכניות החלות על המקרקעין. לטענת המשיבות, אליה אתייחס בהמשך, יש לראות בתכניות הגובלות, כמו גם בתכנית 32 ו-48 המהוות חלק ממתחם גדול, כחלק מתכנון סביבתי כולל, אשר מטרתו היתה פיתוח קריית החינוך באזור הדרומי של העיר ראשון לציון, ויש להתייחס לתכניות השונות כמקשה אחת.
6. תכנית רצ/22/5/1 (להלן: "
תכנית 22") צמודה לגבולה הצפוני של תכנית 32. תכנית 22 פורסמה למתן תוקף ביום 21.10.1982. מטרת תכנית 22, החלה על חלקה 17 וחלק מחלקות 16 ו-18 בגוש 3924, היתה "
הפיכת שטח אזור חקלאי לשטח המיועד להקמת קרית חנוך". שטחה הכולל של תכנית 22 הוא 23.6 דונם.
7. תכנית רצ/5/1/א (להלן: "
תכנית 5/א") פורסמה למתן תוקף ביום 1.3.1988. בין יתר מטרות התכנית, החלה על שטח כולל של כ-455 דונם בגוש 3926 וכן על חלקות 3 - 5 וחלק מחלקות 2 ו-7 בגוש 3924, צוינה המטרה של "
שינוי יעד של שטח חקלאי ויעודו לשטח לבניני ציבור, לשטח ציבורי פתוח והתווית דרכי גישה". תכנית 22 צמודה לגבולה הדרומי של תכנית 5/א, ושתי התכניות קבעו כי השטחים המיועדים לצרכי ציבור יופקעו וירשמו של שמה של עיריית ראשון לציון.
על רקע זה אפנה לבחון את השתלשלות העניינים במקרה דנן.
ב. השתלשלות העניינים
1. בחלוף מספר שנים ממועד פרסומה של תכנית 32, ביום 28.11.1988, פנו העותרות למשיבות בבקשה לקבלת מענה על השאלה האם אכן בכוונת העירייה להפקיע את המקרקעין, ומהו המועד בו מתכננת העירייה לבצע את ההפקעה ולשלם את הפיצויים. תשובה למכתב התקבלה ביום 23.12.1988, בה הובהר כי אכן מתוכנן ביצוע התכנית, כולל ביצוע ההפקעות, תוך המועד שנקבע בתכנית.
2. לאחר שפורסמה בשנת 1991 הודעת המשיבות בדבר תפיסת החזקה במקרקעין, פנו העותרות למשיבות וביקשו לברר אם הן זכאיות לקבל פיצויים בגין ההפקעה. ביום 24.9.1991 התקבלה תשובתו של עו"ד רועי בר בה נמסר לעותרות כי "
על פי הוראות התכנית הנ"ל מיועד חלק מן החלקה לצורך סלילת דרך ציבורית. השטח המופקע לצורך הדרך אינו מגיע לשיעור 40 אחוז ועל כן אין מרשיך זכאים לפיצויים מכח הוראת הסעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1956" (סעיף 3 למכתב).
3. ביום 21.2.2011, פנו העותרות למהנדס העיר ראשון לציון, וטענו כי עיריית ראשון לציון טרם מימשה את מטרת ההפקעה. לאור כך, נטען במכתב כי, לעותרות קמה הזכות כי תבוטל ההפקעה. עוד טענו העותרות כי במכתבו האמור של עו"ד בר משנת 1991, הטעתה העירייה את העותרות לסבור שהן אינן זכאיות לקבלת פיצויי הפקעה.
עו"ד בר השיב לעותרות ביום 6.4.2011, ובמכתבו נטען כי המקרקעין נושא עתירה זו מהווים חלק מחטיבת קרקע אשר יועדה בתכניות בניין עיר שונות כשטח לבנייני ציבור. במכתב צוין כי מאז שונה ייעוד המקרקעין "
נוצלו כ-90% משטח מתחם הש.ב.צ שהופקע ונבנו למטרות ההפקעה בפועל, כך שאין כל זניחה של מטרות ההפקעה - נהפוך הוא; העירייה מממשת את המטרות הציבוריות לשמן נועדה הקרקע, אך עושה כן בזהירות ובתבונה תוך שימוש מושכל במקרקעין המיועדים לצרכי ציבור שבידה".
העותרות השיבו למכתב ביום 18.5.2011. העותרות טענו שמתשובתו של עו"ד בר עולה, כנטען על ידן, כי ההפקעה בחלקה נושא תובענה זו, חלקה 21, כלל לא מומשה. עוד הן הוסיפו שלא הוצג כל הסבר לכך שהעותרות הוטעו לחשוב שאינן זכאיות לקבלת פיצויים בגין ההפקעה. על כן הבהירו העותרות כי ככל שלא תתואם פגישה לפתרון המחלוקות, לא יהיה מנוס מהגשת עתירה לבית המשפט. תגובה למכתב לא התקבלה, ועל כן הוגשה העתירה דנן.
ג. טענות הצדדים
טענות העותרות
1. העותרות טוענות כי בנסיבות המקרה דנן השיהוי במימוש ההפקעה מצדיק את ביטולה. לטענתן, משך למעלה מעשרים שנה לא פעלו המשיבות לבצע את מטרת ההפקעה ועד היום טרם בוצעה הרחבת בית הספר "אשכולות". לטענתן, אם מטרת ההפקעה אינה קיימת עוד, אזי אין הצדקה כי המשיבות יוסיפו להחזיק במקרקעין. התנהלות זו של המשיבות נגועה לדבריהן בפגם מנהלי המחייב את ביטול ההפקעה. לחלופין נטען על ידי העותרות כי הן זכאיות לקבלת פיצויים בגין ההפקעה, זאת בניגוד לתשובה המטעה שנמסרה להן על ידי המשיבות בעניין זה, זאת לאור גודלו של השטח המופקע.