עניינה של העתירה בשאלה האם רשאית הוועדה המקומית לתכנון ובניה להתנות הוצאת היתר בניה במתן ערבות לתשלום היטל השבחה בגין מימוש זכויות במקרקעין, אשר שיעורו עודנו שנוי במחלוקת בין הצדדים.
קודמת לשאלה המהותית, שאלה דיונית: האם נחפזו העותרות בהגשת העתירה ובטרם פנו בעתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, היה עליהן למצות תחילה את ההליכים בפני ועדת הערר?
עיקרי העובדות
1. בהתאם לסעיף 14 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן - התוספת) הועברה המחלוקת שבין הצדדים באשר לשיעור תשלום היטל ההשבחה להכרעת שמאית מכריעה, גברת דורית פריאל, אשר קבעה כי תוכנית מס' 3045 אינה תוכנית משביחה ואילו תוכנית מס' 11066 משביחה את הנכס.
2. הצדדים מזה ומזה הגישו עררים (מס' 479/10, מס' 480/10) נגד השומה המכרעת. במקביל ביקשו העותרות מאת העירייה לממש את תוצאות השומה המכרעת, וכנגד התשלום שנפסק על-פיה, ליתן להם היתר בנייה. בקשתם נענתה במכתב מטעם העירייה: "בהמשך לשיחתנו הטלפונית מהיום ולאחר בירור העניין, עולה כי כל עוד קיימת מחלוקת בדבר גובה היטל ההשבחה והיא עתידה להתברר בקרוב בועדת ערר, יש לשלם את סכום ההיטל שאינו שנוי במחלוקת ולהפקיד ערבות להבטחת תשלום ההיטל שבמחלוקת וזאת טרם הנפקת היתר בניה".
עיקרי טענות העותרות
3. לטענת העותרות, מאחר שעל-פי השומה המכרעת אין המשיבות זכאיות להיטל השבחה מכוח תוכנית 3045, אין ניתן להתנות את הוצאת היתר הבניה בהפקדת ערבות כנגד סכום הכסף שבמחלוקת. נוסף לכך, טוענות העותרות, כי הפרשנות המילולית והתכליתית של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק) תומכת בעמדתן, ועובדה היא שאף עירייה אחרת אינה נוהגת כמנהג המשיבות.
עיקרי טענות המשיבות
4. בראש ובראשונה טוענות המשיבות, כי דין העתירה להידחות מחמת אי מיצוי הליכים. לשיטתן, הדרך שבה רשאי לנקוט מי שרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדת התכנון לסרב לתת היתר בנייה, או להתנותו בתנאים, הותוותה באופן ברור בחוק, ותחילתה היא בהשגה לוועדת הערר.
5. שנית, דין העתירה להידחות אף לגופה. המשיבה 2 נהגה כדין, כאשר התנתה את היתר הבניה בתשלום היטל ההשבחה שבמחלוקת משום שהן הפרשנות הלשונית והן הפרשנות התכליתית לחוק מאפשרות התניה זו.
דיון
6. בתשובתה עמדה ועדת התכנון על "הסתירה הלכאורית" הקיימת בין סעיף 152 לבין סעיף 12ב לחוק, תוך הדגשה, כי העותרות לא מיצו את ההליכים בטרם פנו לבית משפט. תימוכין לעמדה זו הובאו מבש"א (י-ם) 218/08 רוני בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מטה יהודה (ניתן ביום 22.8.2008; להלן - עניין בר-און). כשלעצמי, גם בעבר סברתי כי ראוי לכאורה לתת את הבכורה להוראת סעיף 12ב(א)(2) על פני הוראת סעיף 152. כדברים שאמרתי בעת"מ (י-ם) 900/05 נס הרים מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה (להלן - עניין נס הרים; ניתן ביום 12.7.2007) מוסמכת ועדת הערר לכאורה לדון בערר על כל החלטה בקשר למתן היתר מאת הוועדה המקומית (מכוח ס"ק (א)(2)) אף אם אין הוראה ספציפית בחוק על מתן זכות ערר (לפי ס"ק (א)(1)); וחובה על העותרות למצות את ההליכים תחילה לפני ועדת הערר בטרם הגשת עתירה לבית המשפט.
7. לא זו אף זו, לדידי, סעיף 152 לחוק מהווה אף הוא בסיס איתן לסמכויות ועדת הערר לדון בהתניות שונות למתן היתר בניה."הרואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה מקומית או של רשות רישוי מקומית לסרב לתת היתר לפי פרק זה או לדחות התנגדות לפי סעיף 149(3) רשאי לערור בפני ועדת הערר תוך שלושים ימים מיום שהומצאה לו ההחלטה בדבר הסירוב או הדחיה". קרי, כאשר ועדת התכנון מסרבת לתת היתר בנייה, רשאי הנפגעלהשיג על החלטה זו בהתאם למסלול המותווה בחוק, השגה בפני ועדת ערר.
8. האמנם החלטת ועדת התכנון להתנות את מתן היתר הבניה במתן ערבות מהווה "סירוב לתת היתר בניה" כמשמעו בסעיף 152 לחוק? לעניות דעתי התשובה לשאלה זו היא בחיוב. אבהיר:
ראשית, מבחן התוצאה מלמד כי על מנת לקבל היתר בניה, נדרשות העותרות לנקוט בהליכים בעקבות הסירוב לבקשתן לקבל את היתר הבנייה. רוצה לומר - התניית המשיבות, בין צודקת בין לאו, הביאה למצב שבו העותרות לא קיבלו את מבוקשן. הלכה למעשה, בקשתן לקבל היתר בניה סורבה.
שנית, זהו פירושו המילוני של המונח"סירוב": "מאון, אי-הסכמה, אי-הענות לבקשת מישהו" (מילון אבן-שושן המרוכז (2006)), פירוש אשר תומך בגישה כי תנאי מתלה למתן היתר בנייה, מהווה למעשה סירוב, עד אשר יקויים התנאי במלואו.
שלישית, ועדות הערר רואות עצמן כבעלות סמכות לבטל התניות לא חוקיות שנקבעו בהחלטות הוועדות המקומיות, ולא אחת הן משנות, מבטלות או מאשרות תניות שקבעה הוועדה המקומית (ראו למשל: ערר 11/04 י. מושקוביץ חברה לבניין בע"מ (בפירוק) נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה מורדות הכרמל; ערר 65/04 עינת בר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה שרונים; ערר 71/07 גילן נ' הועדה המקומית לתו"ב שומרון). לא זו אף זו: בערר 34/07 ורדי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה ובערר 71/07 גילן נ' הועדה המקומית לתו"ב שומרון, חזרו ועדות הערר על הכלל, כי החלטה בדבר סירוב לתת היתר כוללת גם תנאים שנקבעו להוצאת היתר במסגרת החלטה על מתן היתר בנייה.
רביעית, הרשות המינהלית אשר דנה תדיר בנושא, מיומנת בו ובקיאה במלאכתה, היא אשר יכולה לבקר בצורה טובה יותר ולבחון מחדש את החלטותיה. לא לחינם קבע המחוקק מסלול של ערר, אשר נועד לאפשר לרשות לבחון את החלטותיה ולתקנן במידה הצורך.
משאלו פני הדברים, התניית הוצאת היתר הבנייה בהפקדת ערבות הריהי סירוב לתת היתר בנייה ושומה היה על העותרות לפנות תחילה אל ועדת הערר; במיוחד כאשר בחרו גם הן להשיג נגד השומה המכרעת.