1. לפניי ערעור על פסק דינו של בית-הדין למשמעת של עובדי המדינה בירושלים, אשר הרשיע את המערער בעבירות לפי סעיפים 17(2) ו-17(3) לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963. על פי ההרשעה הפר המערער את הוראות התקשי"ר בכך שהיה חבר בהנהלת תאגיד ללא קבלת היתר ובכך שהעמיד את עצמו במצב של התנגשות אינטרסים בין תפקידו בשירות המדינה לבין חברותו בהנהלת התאגיד. בעקבות ההרשעה, גזר בית-הדין על המערער עונש של נזיפה חמורה. הערעור מופנה כנגד ההרשעה, ולחלופין כנגד חומרת העונש.
העובדות
2. עיקר העובדות נשוא כתב התובענה אינן שנויות במחלוקת. המחלוקת בין הצדדים, הן בפני בית הדין והן בפניי, נסבה בעיקרה על התוצאה המשפטית. להלן תיאור העובדות שעל עיקרן, כאמור, אין חולק.
המערער הינו עובד משרד החקלאות, והוא כיהן, מאז שנת 1994, בתפקיד ראש מחלקת מבצעים ביחידת הפיקוח על הצומח והחי (להלן:
יחידת הפיקוח
או
היחידה
). החל מיום 1.1.01 שימש המערער גם כממלא מקום מנהל היחידה (לאחר הגשת כתב התובענה מונה המערער כמנהל היחידה). תפקידי היחידה כוללים, בין היתר, פיקוח על מעבר תוצרת חקלאית, בעלי חיים ומוצריהם ובכלל זה בשר, משטחי הרשות הפלשתינית לישראל ומשטח ישראל לשטחי הרשות הפלשתינית. בחודש יוני 1998, בעוד הוא משמש בתפקידו כראש מחלקת מבצעים, הוקצו למערער 33 מניות רגילות ו- 33 מניות יסוד, שהן 25% מהון המניות של חברת חוגר סחר ושווק בע"מ (להלן:
חברת חוגר
או
החברה
), העוסקת בייבוא, מסחר, שווק והפצה של בשר מסין. כמו כן, במועד בו קיבל את המניות מונה המערער למנהל ודירקטור בחברה. המערער החזיק במניות החברה עד סוף חודש מרץ 2001, שאז העביר את המניות לאחר. ביום 17.12.01 התקבלה במשרדי רשם החברות הודעת החברה על כך שהמערער חדל מלכהן כדירקטור בחברה. לטענת בא-כוח המערער בתגובתו לכתב התובענה הקשר של המערער עם החברה נותק עוד בחודש מרץ 2000, אף שפורמאלית המשיך להחזיק במניות עד חודש מרץ 2001.
3. על בסיס העובדות הנ"ל הוגשה, ביום 21.3.02, תובענה לבית הדין למשמעת של עובדי המדינה. ביום 12.8.02 תוקן כתב התובענה כך שנוספו לו כמה עובדות שלא נכללו בכתב התובענה המקורי, שעניינן פירוט פעולות שביצע המערער בחברה וסמכויות שהיו לו כמנהל. בכתב התובענה נטען כי המערער עסק בעבודה פרטית ללא היתר כדין והיה חבר בהנהלת תאגיד מבלי שקיבל לכך היתר, וזאת בניגוד לסעיפים 42.401 ו- 43.022 לתקשי"ר. כמו כן נטען כי בכך שם עצמו המערער במצב בו קיים חשש לניגוד עניינים בין תפקידיו ומעמדו בתאגיד לבין תפקידו ועבודתו בשירות המדינה, בניגוד לסעיפים 42.403 ו- 43.021 לתקשי"ר.
בית הדין למשמעת קבע שמעשיו של המערער אינם מהווים הפרה של סעיפים 42.401 ו- 42.403 לתקשי"ר. זאת, מאחר שנקבע שמעורבותו של המערער בחברה לא נשאה אופי של פעילות ניהול אקטיבית, ולפיכך היא אינה עולה כדי "עבודה פרטית" כמשמעותה בהוראות התקשי"ר הנ"ל. עם זאת, נקבע כי המערער העמיד עצמו במצב של התנגשות אינטרסים עם תפקידו כעובד המדינה ולפיכך פעל בניגוד להוראת סעיף 43.021 לתקשי"ר הקובעת:
"לא יהיה עובד חבר בהנהלת תאגיד (כגון חברה, שותפות, אגודה) בין אם מטרת התאגיד היא קבלת הכנסות או רווחים ובין אם לאו, או בהנהלת הקדש, אם בשכר או במשכורת ואם בלי שכר או משכורת, אם יש בכך משום התנגשות אינטרסים עם תפקידו או עם עבודתו של העובד בשירות. במקרה של ספק אם קיימת התנגשות אינטרסים כנ"ל אם לאו, תכריע בדבר נציבות שירות המדינה".
בית הדין בחן את תפקידיה של היחידה שבה מועסק המערער ואת התפקידים שמילא בה המערער בתקופה הרלוונטית, והגיע למסקנה כי המערער ריכז בידיו, מתוקף תפקידו כעובד המדינה, מידע רב על המתרחש בשוק ייבוא הבשר וכי מידע זה "יכול היה לשמשו, ברמה גבוהה של סבירות, במסגרת עיסוקיו האישיים בחברה". לפיכך, ונוכח ההלכות שנקבעו בבית משפט זה בסוגיית ניגוד העניינים, נקבע כדלקמן:
"על פי המבחן האובייקטיבי, מבחנו של האדם הסביר, ניתן לקבוע כי במצב דברים זה לא רק שישנו חשש סביר ואף אפשרות ממשית למצב של ניגוד עניינים, אלא מדובר במצב של ניגוד עניינים מובנה, והנאשם אמור היה להיות ער לכך ולהימנע מכך".
[עמ' 14 להכרעת-הדין].
בהתאם לכך קבע בית הדין כי המערער פעל בניגוד להוראת סעיף 43.021 הנ"ל לתקשי"ר. כמו כן נקבע כי מאחר שהמערער לא ביקש אישור מאת השר או המנהל הכללי של משרד החקלאות לחברותו בהנהלת החברה, הוא פעל בניגוד להוראת סעיף 43.022 לתקשי"ר הקובעת כדלקמן:
"אין בחברות בהנהלת תאגיד כאמור בפסקה 43.021 משום התנגשות אינטרסים עם תפקידיו או עם עבודתו של העובד בשירות - טעונה חברותו של העובד בהנהלת התאגיד קבלת אישור לכך מאת השר או המנהל הכללי של המשרד בו הוא מועסק. השר והמנהל הכללי יימנעו מלתת את האישור לחברות בהנהלת איזה תאגיד שהוא, אם תחום פעולתו של התאגיד קרוב לתחום פעולתו של המשרד בו מועסק העובד".
בית הדין דחה בהכרעת דינו את טענת בא-כוחו של המערער, לפיה אין להרשיע את מרשו בעבירה לפי סעיף 43.022 הנ"ל שכן המעשים הינם בגדר "זוטי דברים" ו"עבירה טכנית" בלבד. בהכרעת הדין נאמר כי ההקפדה היתרה שיש להקפיד על החובה לפנות לגורמים המתאימים לשם קבלת אישור לחברות בהנהלת התאגיד כאמור בסעיף 43.022 הנ"ל נגזרת מהחשיבות הרבה שיש לצורך למנוע מעובדי המדינה להימצא בהתנגשות אינטרסים עם עבודתם.
בעקבות הרשעתו של המערער ביקשה התביעה להטיל עליו אמצעי משמעת של נזיפה חמורה והעברה מהתפקיד. הנהלת המשרד הצטרפה אף היא לבקשת התביעה. בגזר הדין הדגיש בית הדין את החומרה שבה יש לראות את מעשיו של המערער, במיוחד בשל היותו עובד מדינה בכיר העובד ביחידה שבידיה סמכויות חקירה, אכיפה והעמדה לדין. עם זאת, בית הדין ציין לחיוב את תרומתו החיובית של המערער ליחידה לאורך השנים שבהם שימש בתפקידו, וכן הביא בית הדין בגדר שיקוליו את העובדה שבעת מתן גזר הדין חלפו כשנתיים מיום שהמערער היה מצוי בניגוד עניינים בגין חברותו בהנהלת החברה. לפיכך, הוחלט שלא להעביר את המערער מתפקידו ולהסתפק בהטלת אמצעי משמעת של נזיפה חמורה.
הטענות בערעור
4. לטענת בא-כוח המערער, טעה בית הדין בקובעו כי תפקיד היחידה שבה עובד המערער הינו הסדרת ייבוא בשר לישראל ועל כן תחומי עיסוקה של חברת חוגר ושל היחידה הינם חופפים. לטענתו, תפקידי היחידה הוגדרו בחוק ליישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (הסדרים כלכליים והוראות שונות), התשנ"ה - 1994 (להלן:
חוק היישום
), ואלה מצטמצמים לפיקוח על מעבר תוצרת חקלאית משטחי הרשות הפלשתינית לישראל, ומניעת הברחות. זאת, בעוד שהאחריות לייבוא וייצוא של בשר לישראל וממנה הנה בסמכותם של השירותים הוטרינריים במשרד החקלאות. לטענת בא-כוח המערער, בית הדין התעלם מן העובדה שקיים איסור מוחלט על העברת בעלי-חיים ומוצריהם משטחי הרשות הפלשתינית לשטחי מדינת ישראל. לטענתו, איסור זה אינו מותיר מקום לשיקול דעת של מפקחי היחידה, אינו מקנה למערער סמכויות פיקוח או נגישות למידע בקשר לבשר המיובא לישראל, ולפיכך מסיר כל חשש לניגוד עניינים בין תפקידו של המערער כעובד מדינה לבין היותו בעל-מניות ומנהל בחברת חוגר. כמו כן הדגיש בא-כוחו של המערער כי מרשו לא מילא תפקידי ניהול פעילים בחברה, וכן כי בתקופה הרלוונטית לא התקיימו ישיבות דירקטוריון ועל כן המערער לא היה שותף להחלטות כלשהן בחברה. בא-כוח המערער הוסיף וטען את שטען בפני בית הדין, כי לא היה מקום להרשיע את המערער בגין אי קבלת אישור לחברות בהנהלת האיגוד, היות ש"מדובר לכל היותר ב'עבירה טכנית' המגיעה כדי 'זוטי דברים', ואינה מצדיקה כשלעצמה הליך משמעתי והטלת אמצעי משמעת על ידי בית הדין המשמעתי". לחלופין טען בא-כוח המערער, כי ניתן להסתפק בהטלת אמצעי משמעת של התראה במקום נזיפה חמורה כפי שגזר בית הדין.
דיון
5. יחידת הפיקוח, שבה מועסק המערער, הוקמה מכוח סימן א' לפרק ז' לחוק היישום שעניינו "פיקוח חקלאי". סעיף 45 לחוק היישום קובע:
"לא יכניס אדם לישראל בעלי חיים, מוצרים מן החי וכל טובין אשר יבואם מוסדר לפי פקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה - 1985 (להלן - הפקודה), משטחי עזה ויריחו, אלא לפי היתר בכתב שנתן מנהל השירותים הוטרינריים או מי שהוא הסמיך והוראות הפקודה והתקנות שהותקנו לפיה יחולו על כניסה כאמור, בשינויים המחויבים, כאילו היתה יבוא".