לפניי "ערר" על קנס מינהלי קצוב, הליך פורץ דרך, שלא לומר - בלתי קיים, בתחום ההשגה על החלטה של רשות בהתאם לחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985. משהבהירו העוררים כי הם נחושים למצות את ההליך שנקטו, אין מנוס מלהביאו לידי סיום בהחלטה מנומקת.
רקע
1. ביום 27.9.12 הגישו העוררים למזכירות בית המשפט מסמך המכונה "ערר על החלטת פקיד השומה להטלת קנס מינהלי". אותו "ערר", כך נקבע נחרצות מיד בראשיתו, "מוגש בהתאם להוראות חוק עבירות מינהליות, התשמ"ו-1985". אף שבראש המסמך צוין כי הוא מכוון לבית המשפט לעניינים מינהליים דווקא (שאין לו כל סמכות לפי דין לדון בעניינים הקשורים בחוק עבירות מינהליות), הרי שהוא הובא לפני בית משפט השלום, והועבר לטיפולי ביום 30.10.12.
2. תמצית הערר היא זו: העוררים הם לדבריהם ה"בעלים" של חברה מסוימת (להלן:
החברה). נניח כי במילה "בעלים" הכוונה בענייננו למנהליה הפעילים של החברה, שלהם אחריות לפי סעיף 117 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן:
הפקודה) להגשת דו"חות רווח והפסד של החברה, כאמור בסעיפים 131 ו-132 לפקודה. דו"חות לשנים 2007 ו-2008 לא הוגשו במועד, ולכן הוגש נגד העוררים והחברה כתב אישום בגין עבירה של אי הגשת דו"חות במועד, זאת על פי סעיף 216(4) לפקודה. עקב מאמציו של בא-כוח העוררים, הומר כתב האישום בראשית שנת 2012 בקנס מינהלי, לפי חוק עבירות מינהליות. או אז השיתה רשות המיסים על העוררים קנס מינהלי גם בגין אי-הגשת דו"חות לשנים 2009 ו-2010, בסכומים של כ-25 עד 30 אלף ש"ח על כל אחד מהם. העוררים, לדבריהם, הופתעו. האיחור בדו"חות לשנים 2009 ו-2010 קשור לטענתם באיחור בהגשת הדו"חות הקודמים. הם סברו שבתשלום הקנס בגין האיחורים בהגשת הדו"חות הקודמים נסתיימה הלקאתם, והם לא ייאלצו לסבול עיצומים נוספים מידי רשות המיסים - אך הנה התבדו. מכאן ה"ערר".
3. המדובר בערר דל בנתונים. כל שצורפו אליו הם כתב האישום ביחס לשנים 2007 ו-2008, וההחלטה על המרת כתב האישום בקנסות. אין בו זכר להודעות על הקנסות שקיבלו, עיתויין, השגות שהוגשו עליהם או החלטות ביחס אליהם. אין הבהרה האם מדובר ב"קנס קצוב" או "בלתי קצוב" כהגדרתו בחוק עבירות מינהליות, נתון שכמובהר בהמשך הוא בעל חשיבות מכרעת להליך. ממקרא הערר אין דרך לדעת על שום מה ובאיזה מתווה דיוני הוגש אותו "ערר", ומניין שואב בית משפט זה סמכות לדון ב"ערר".
4. על רקע האמור, וכיוון שאפשרות לדון בהליך טרם שהתחוורה סמכותו של בית המשפט לעשות כן - אין, הוריתי ביום 30.10.12 לעוררים להשלים את מסמכיהם ולמסור הבהרות בעניינים האמורים, בתוך שבוע ימים. מסמכים חלקיים והבהרות לאקוניות נמסרו לבסוף רק בחלוף למעלה מחודש. עם זאת, כבר מאלה התגבשה תמונה - שתבואר עוד בהמשך - שלפיה הנתיב שבו הלכו העוררים אינו קיים בחוק, כי אין עסקינן כלל בערר לפי חוק עבירות מינהליות, וכי בית משפט זה אינו מוסמך לדון בהליך. בפרט, ציינתי בהחלטתי מיום 7.12.12 כי על קנסות קצובים אין ערר בחוק אלא אפשרות להשיג לפני הרשות ובמקרה של דחיית ההשגה - לבקש להישפט. על כן הוריתי לעוררים למסור הבהרות נוספות בנושא. בחלוף חודש נוסף של עיכובים ובקשות לארכה - נתקבלו הבהרות, אף הן חלקיות. בתמצית, נטען במענה לבית המשפט כי אין העוררים מעוניינים בהליך ההשגה והבקשה להישפט הקבועים בחוק עבירות מינהליות, כי אם בתקיפה של עצם שיקול הדעת של פקיד השומה בהשתת הקנסות. העוררים טוענים אף כי פנו בעתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בעניין זה - אף שאין זכר לעתירה מעין זו (שבית המשפט לעניינים מינהליים ממילא אינו מוסמך לדון בה), ודומה כי הכוונה היא שה"ערר" הנוכחי הוא ההליך שהעוררים יזמו על מנת לתקוף את שיקול דעתו של פקיד השומה.
דיון
5. משנמסרו אותן הבהרות הרי שיש להורות על
דחיית הערר על הסף, בהיעדר סמכות, כאמור בתקנה 101(א)(2) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן:
תקנות סדר הדין). זאת שכן עסקינן ב"ערר" שאינו קיים בדין. אבאר.
6. ה"עוררים" מבקשים להשיג על החלטתו של פקיד השומה. ברם כידוע, מושכלות ראשונים הם כי: "אין זכות ערעור קיימת אלא במקרה שהחוק מקנה אותה" (המ' 5/49
ויז'אנסקי נ' קילברט-רייכמן, פ"ד ה' 34, 36 (1950)). זכות הערעור אינה זכות טבעית, כי אם הסדר שלטוני-משפטי: על מנת שתתקיים זכות ערעור, על המחוקק להקנות לטריבונל שיפוטי את הסמכות לדון בערעור (עיינו: חמי בן-נון וטל חבקין
הערעור האזרחי 34 (מהדורה שלישית, 2012)). כלל זה נכון הן ביחס להליכי "ערעור" רגילים, הן ביחס להלכי תקיפה מעין-ערעוריים אנכיים מקבילים, ובהם - הערר (ראו: בג"ץ 93/06
ד.נ. כל גדר בע"מ נ' שר התמ"ת בפיסקה 29 (פורסם בנבו, 2.8.2011; להלן:
עניין כל גדר); ע"א 3977/07
מדינת ישראל נ' גרנות בפיסקה 6 (פורסם בנבו, 18.5.2008)).
7. משידענו כי אין לדון בערר על החלטתו של פקיד שומה להטיל קנס מינהלי בהתאם לחוק עבירות מינהליות בלא שתוקנה לבית משפט זה סמכות לעשות כן, נעבור לבחון האם במקרה דנן יש בחוק מקור סמכות כנדרש. כמבואר להלן, ככל שהדברים נוגעים להשגה על קנס קצוב, התשובה היא בשלילה.
8. חוק עבירות מינהליות נועד להתמודד עם ריבוי העבירות עלי ספר החוקים שהמחוקק ביקש להגדיר את איסורן כנורמה, אך אין הוא מעוניין בהכרח שהטיפול בהן ייעשה בכלים הפליליים, רבי העוצמה והמסורבלים לעתים. המדובר בעבירות מסוג
mala prohibita (להבדיל מ-
mala in se, עבירות בעלות אופי פלילי מובהק), שתדיר כושלים בהן אנשים במהלך העסקים ואף ללא כוונה פלילית, אך בהיותן עבירות של אחריות מוחלטת - עלולים הם למצוא עצמם מסובכים בפלילים (ראו:
עניין כל גדר, שם בפסקאות 19-15; עיינו: דברי ההסבר לה"ח חוק עבירות מינהליות, התשמ"ה-1985, ה"ח 1708).
9. חוק עבירות מינהליות מאפשר המרה של ההליך הפלילי בזה המינהלי. הוא מתיר לשר המשפטים לקבוע בתקנות כי עבירה על הוראה שנקבעה בחוק מהחוקים המנויים בתוספת הראשונה לחוק או בתקנות שהותקנו לפיו, שאינה פשע, היא עבירה שבשלה ניתן להטיל קנס בדרך מינהלית, היא - עבירה מינהלית. בין חוקים אלה שבתוספת מנויה פקודת מס הכנסה, ומכוחה אף הותקנו תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - חיקוקי מסים), תשמ"ז-1987 (להלן:
תקנות העבירות המנהליות - המיסים).
10. חוק עבירות מינהליות קובע שני סוגי קנסות טיפוסיים, שהאבחנה ביניהם חשובה, לרבות ביחס להליך התקיפה העומד לפני הנקנס (סעיף 2 לחוק): האחד, והנפוץ, הוא קנס בסכום
קצוב, קרי בסכום קבוע או בשיעור הניתן לחישוב, דבר המוביל לזיקה ישירה בין הקנס לעבירה, ולא לעבריין. סוג הקנס האחר הוא זה
שאינו קצוב, ששיעורו נקבע בהתחשב בעיקר בנסיבות של העבריין או של ביצוע העבירה. נקדים ונאמר כי בענייננו עסקינן בקנס בסכום קצוב.
11. משהוטל הקנס המינהלי, קבועות לנקנס הדרכים להשיג על הקנסות. נפתח דווקא בקנס
שאינו קצוב, שכן מוסד הערר (כשמו של ההליך, כפי שהכתירו אותו העוררים כאן) קיים רק ביחס לקנס מסוג זה. הגורם הרלבנטי ברשות שהוסמך בהתאם לחוק עבירות מינהליות (סעיף 6 לחוק), אשר יש לו יסוד סביר להניח כי אדם עבר עבירה מינהלית שהקנס בגינה הוא בלתי קצוב, רשאי למסור לאותו אדם הודעה על מתן הקנס. הנקנס רשאי להודות בעבירה המיוחסת לו (ואם לא השיב - מוחזק כאילו הודה), שאז יקבל הודעה נוספת על ההחלטה הסופית בעניין הקנס (סעיפים 9 ו-10 לחוק). או אז רשאי הנקנס להגיש
ערר, בהתאם לתנאים הדיוניים שבתקנות העבירות המנהליות, התשמ"ו-1986. הערר יידון בבית משפט הרלבנטי, שיכול להיות גם בית משפט השלום (ראו: הגדרת "בית המשפט" במבוא לחוק). בית המשפט רשאי לאשר את הקנס המינהלי, להפחיתו, וממילא - לבטלו (סעיף 11(ג) לחוק). זהו מוסד הערר היחיד הקיים בחוק עבירות מינהליות, ואין בלתו.
יצוין למען שלמות התמונה שנקנס בקנס שאינו קצוב, ואשר מודיע כי אינו מודה בעבירה, או מודיע כי ברצונו להישפט, עובר למסלול של "ברירת משפט": תובע יגיש עליו כתב אישום (אלא אם החליט שלא לעשות כן), ובית המשפט יחליט האם יש מקום להרשיעו, ואם כן - יקבע את גובה הקנס בהתאם לקריטריונים שבחוק (סעיפים 9(ב)(2), 9(ב)(3), 13 ו-14 לחוק).
12. נפנה עתה לקנס המינהלי
הקצוב. המתווה להשגה על החלטה להטיל קנס מינהלי קצוב אינו בדרך הערר. החוק קובע כי הנקנס המבקש לחלוק על הטלת הקנס רשאי, בתוך 30 ימים מהודעת הקנס, לפעול באחת משתי דרכים: לבקש להישפט, שאז רשאי תובע להגיש עליו כתב אישום (סעיפים 8ג, 13 ו-14 לחוק); או להגיש הודעה לביטול הקנס (סעיף 8א לחוק). במקרה של בקשה לביטול קנס (ככל שהוגשה במועד) הרי שהתובע המוסמך ייתן החלטה מנומקת בתוך זמן סביר בנסיבות הענין וימציא את החלטתו כאמור לפונה (סעיף 8א(ב) לחוק). עצם הגשת הבקשה לביטול הקנס אינה מעכבת את מועד תשלום הקנס (סעיף 8א(ד) לחוק). מי שבחר בנתיב זה כלל אינו יכול להודיע על בקשה להישפט כל עוד לא ניתנה החלטה בבקשת הביטול. לאחר שניתנה החלטה בהודעת הביטול ונדחתה הבקשה - או אז ניתן שוב להגיש בקשה להישפט, אף זאת בתוך 30 ימים, ואפילו אם בינתיים שילם את הקנס (סעיף 8א(ה) לחוק). אף שהדבר אינו נאמר במפורש בסעיף 13 לחוק (שהותקן קודם להוספת סעיף 8א לחוק) ניתן להניח שהפרוצדורה של הגשת כתב אישום (להבדיל מערר) חלה גם על מי שהגיש בקשת ביטול (במועד), בקשתו נדחתה, ואז הודיע על בקשתו להישפט (במועד).
משמעות האמור היא זו: המבקש להשיג על החלטה להשית עליו קנס מינהלי קצוב יכול לבקש להישפט, או לבקש את ביטול הקנס ואם בקשתו נדחתה - לבקש להישפט. שני הנתיבים חד הם: נתיב "ברירת משפט", שבו הנקנס מתגונן בפני האישום, ככל שהוחלט להגישו עליו. בהיעדר הוראה מפורשת בדין, נתיב הערר אינו פתוח לפני מי שנקנס קנס מינהלי קצוב (ראו:
עניין כל גדר, בפיסקה 29).
13. נפנה לענייננו. אף שהעוררים התחמקו פעמיים מלהשיב לשאלה המפורשת בהחלטותיי, האם לשיטתם עסקינן בקנסות קצובים אם לאו, הרי שבהיעדר התייחסות אין אלא להסיק שהקנסות המינהליים שהושתו על העוררים הם
קצובים. זאת אנו למדים מכך שהעבירות המיוחסות לעוררים עניינן באי-דיווח כאמור בסעיף 216(4) לפקודת מס הכנסה, שלגביהן נקבעו קנסות קצובים, כמפורט בתקנות 2, 3 ו-5(1)(א)(1) לתקנות העבירות המנהליות - מיסים.
משמעות היות הקנסות קצובים היא פשוטה: לפני העוררים
כלל לא עומד מסלול הערר. הדרך היחידה להשיג על ההחלטה היא בדרך "ברירת המשפט", שנדונה לעיל. יוזם ההליך הוא פקיד השומה מטעם המדינה; המדינה היא שתגיש את כתב האישום; העוררים יהיו הנאשמים, ואת השגתם בדבר הטלת הקנס יכולים הם להעלות, עקרונית, בהתגוננותם מפני האישום, ולא בדרך של ערר.