השופט ח' מלצר:
1. תושב איזור יהודה ושומרון הנשוי לאזרחית ישראל, החל בהליך המדורג כדי לקבל אזרחות ישראלית בישראל, אך מעמדו הוקפא, בגין החלטת ממשלה ובגין חקיקה שבאה בעקבותיה בנושאי איחוד משפחות. כעת, שנים רבות לאחר החלטת הממשלה, מגיש התושב, בקשה מחודשת לשדרוג מעמדו מחמת טעות או עיכוב בלתי מוצדק, שהתרחשו, לטענתו, בהליך המדורג שהתקיים טרם ההקפאה. האם בקשה זו לוקה בשיהוי? באילו מקרים נאפשר שידרוג מעמד בעקבות פגמים שחלו בהליך? - אלו הסוגיות שייבחנו בגדרי פסק דין זה.
2. אקדים ואציין, כי שני הערעורים שבפנינו, דנים בשני סיפורים עובדתיים שונים, המושתתים על רקע משפטי משותף ומעוררים שאלה מרכזית דומה, העוסקת בטענת השיהוי כעילת סף ולכן הדיון בערעורים התקיים במאוחד. לצד שאלה משותפת זו, העלתה כל אחת מהעתירות, מושא הערעורים, גם עניינים נוספים, הנובעים מן המאפיינים הייחודיים לכל עתירה. אפרוס איפוא תחילה את הרקע האחיד הנדרש להבנת הסוגיות המשפטיות שבבסיס הערעורים. לאחר מכן, אציג את סיפור המקרה של כל אחת מן העתירות, ואעבור משם לדיון בהיבטים המשפטיים של המכלול.
אפרט עתה ראשון-ראשון ואחרון-אחרון.
הרקע לעתירות
3. הליך הסדרת מעמדו של תושב/ת איזור יהודה ושומרון (להלן: האיזור), הנשוי לבן/בת זוג אזרח ישראל עבר מספר תמורות במהלך השנים, וניתן להבחין בנושא זה בחמש תקופות שונות, שתיסקרנה להלן:
(א) בתחילת שנת 1997 משרד הפנים החל להנהיג הליך מדורג לטיפול במגישי בקשות לאיחוד משפחות, דוגמת המערערים (להלן: הנוהל הישן). הנוהל קבע שלושה שלבים להסדרת מעמדו של מגיש הבקשה במהלך התקופה שבין הגשת הבקשה הראשונית לאיחוד משפחות (להלן: הבקשה לאיחוד משפחות) לבין הענקת רישיון הקבע. בכל אחד מהשלבים הנ"ל נבדקו המרכיבים הבאים: קיומה של מניעות פלילית, או ביטחונית; כנות כוונות המבקש ובחינה אם מרכז החיים של בני הזוג הוא בישראל.
בשלב הראשון, לאחר אישור הגשת הבקשה לאיחוד משפחות, וככל שהמבקש עמד בדרישות שתוארו לעיל, קיבל המבקש היתר שהייה ממנהלת התיאום והקישור (להלן: היתר מת"ק) - למשך 12 חודשים. בשלב השני, זכאי היה המבקש להארכה של היתר המת"ק לתקופה של 15 חודשים נוספים. בשלב השלישי, המבקש היה מקבל רישיון לישיבת ארעי כללי בישראל א/5 (להלן: רישיון א/5) למשך שלוש שנים. לבסוף, בתום שלוש השנים הנ"ל, ובכפוף להתקיימות התנאים הנדרשים - היה המבקש זכאי לרישיון לישיבת קבע בארץ. סך התקופה המינימלית מיום אישור הגשת הבקשה לאיחוד משפחות ועד לקבלת רישיון הקבע עמד איפוא על 5 שנים ושלושה חודשים. אופיו המדורג של הנוהל איפשר למשיב לבצע בדיקות רבות יותר, ולצבור ראיות מספקות בהקשרים של: כנות הנישואין, ייסוד מרכז החיים בישראל, קיומו של סיכון ביטחוני, או פלילי מצד המבקש (עינו: בג"ץ 7139/02 עבאס-בצה נ' שר הפנים, פ"ד נז (3) 481, 488 (2003)).
(ב) בעקבות בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' משרד הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1999) (להלן: עניין סטמקה), שהצביע על חוסר מידתיות מסוים בנוהל הישן - שונה הנוהל, ובהסתמך על הפקת לקחים מהערות בית משפט זה בעניין סטמקה, התקין משרד הפנים נוהל מדורג חדש (להלן: הנוהל החדש). על פי הנוהל החדש, עם הגשת בקשה לאיחוד משפחות ואישורה הראשוני ניתן לבן הזוג היתר מת"ק לתקופה בת שישה חודשים. במשך ששת החודשים הללו נבחנו: כנות קשר הנישואין, המשך קיומו בישראל, והיעדר מניעה ביטחונית, או פלילית. ככל שדרישות אלה התמלאו לאורך כל התקופה היתה הבקשה מתאשרת, ולמבקש היה מוענק רישיון א/5, תוך הארכתו מדי שנה בשנה - למשך תקופה כוללת של 4 שנים. בתום ארבע השנים, ובכפוף לכך שבשלוש מתוכן ישב המבקש בישראל - הוענקה לו אזרחות ישראלית על פי סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952. התקופה המינימלית מיום הגשת הבקשה לאיחוד משפחות ועד לקבלת האזרחות הישראלית התמשכה איפוא, על פי הנוהל החדש, על פני 4 וחצי שנים.
(ג) בתאריך 15.5.2002 (להלן: המועד הקובע), על רקע המצב הביטחוני ששרר בישראל באותו הזמן, התקבלה החלטת ממשלה בסוגיית איחוד המשפחות, שהגבילה זכות זו מאד. בסעיף 2 להחלטה באה הוראת מעבר, שנועדה להסדיר את עניינו של מי שהחל בהליך איחוד משפחות, אך טרם הספיק להשלימו. הסעיף קבע מדיניות של הקפאת שדרוגים, ומכוחה התאפשר להאריך את ההיתרים שהונפקו למבקשים, אך לא ניתן להם לשדרג את מעמדם.
(ד) בתאריך 6.8.2003 עוגנו עיקרי החלטת הממשלה הנ"ל במסגרת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת שעה). בסעיף 2 לחוק הוראת שעה נקבע כי:
"בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת אזרחות לפי חוק האזרחות ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב אזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור."
עם זאת, סעיף 4(1) לחוק הוראת שעה קבע הוראת מעבר, אשר מאפשרת להאריך את תוקפו של מעמד קיים, וזו מורה כדלקמן:
"על אף הוראות חוק זה -
(1) רשאי שר הפנים או מפקד האזור, לפי הענין, להאריך את תוקפו של רישיון לישיבה בישראל או של היתר לשהייה בישראל, שהיו בידי תושב אזור ערב תחילתו של חוק זה, בהתחשב, בין השאר, בקיומה של מניעה ביטחונית כאמור בסעיף 3ד."
תוקפן החוקתי של הוראות אלו נבחן בפני בית משפט זה ואושר פעמיים, ברוב דעות, בהרכב מורחב ב-בג"ץ 7052/03 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202 (2006) וב-בג"ץ 466/07 ח"כ זהבה גלאון מר"צ-יחד נ' היועץ המשפטי לממשלה (11.1.2012).
(ה) מלבד הוראת המעבר שנקבעה במסגרת החלטת הממשלה (ועוגנה לאחר מכן, כאמור, בחוק הוראת שעה), נתחדשו במרוצת הזמן גם מעין הוראות מעבר פסיקתיות, שעסקו במי שבשל טעות, או רשלנות של המדינה - לא השלים את ההליך המדורג קודם למועד הקובע אף שהיה זכאי להשלימו. ב-בג"ץ 5315/02 חתו נ' שר הפנים (4.12.2002) (להלן: עניין חתו) נקבע כי בנסיבות מיוחדות, בין היתר כאשר חל עיכוב לא מוצדק בין הגשת הבקשה לאיחוד משפחות לבין אישורה הראשוני - ניתן לקצר את תקופת ההליך המדורג "שנספר", על פי הנוהל, מעת האישור. ברוח אותו עיקרון, נקבע גם ב-עע"ם 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.2008) (להלן: עניין דופש), כי ניתן יהיה לשדרג את מעמדו של תושב האיזור, אף לאחר המועד הקובע אם היה בשעתו זכאי לשדרוג ו"אי השדרוג נבע מטעות או מחמת עיכוב בלתי מוצדק של הרשות הבודקת והמאשרת" (ראו עוד: עע"ם 5534/07 רג'וב נ' שר הפנים (16.7.2008); עע"ם 6404/11 טוויל נ' משרד הפנים (14.2.2013) (להלן: עניין טוויל); עע"ם 6407/11 דג'אני נ' משרד הפנים (20.5.2013) (להלן: עניין דג'אני); עע"ם 9168/11 פלוני נ' משרד הפנים (25.11.2013) (להלן: עניין פלוני); עע"ם 4014/11 אבו עיד נ' משרד הפנים (1.1.2014) (להלן: עניין אבו עיד); עע"ם 1145/13 אבו חבלה נ' משרד הפנים (20.1.2014) (להלן: עניין אבו חבלה)).
4. במהלך השנים, הוגשו בקשות מחודשות רבות לשדרוג מעמד גם לאחר המועד הקובע, וזאת בשל טענה לטעות או לעיכוב בלתי מוצדק, שגרמו למבקשים לשיטתם לעוול (זאת עקב מחדלים שחלו אצל הרשות במסגרת טיפולה בהליך המדורג, אשר בעטיים הם לא זכו לשדרוג המעמד עובר למועד הקובע). חלק מן הבקשות האמורות נדחו על ידי המשיב על הסף בנימוק כי חל שיהוי כבד בחידוש הבקשות. בעקבות פסק הדין בעניין דופש, שהיה בו משום שינוי תקדימי בהבנת המצב הנורמטיבי, הנהיג המשיב, בהתחשב בהערות בית משפט זה שנאמרו בהקשר זה בעניין דג'אני - מדיניות אחידה וקבע כי הבקשות שהוגשו בעקבות פסק הדין בעניין דופש קודם לתאריך 1.1.2010 יידונו לגופן, ובקשות שהוגשו לאחר התאריך הנ"ל יידחו בשל השיהוי שחל בהן.
5. הערעורים שבפנינו עוסקים בהליך מדורג שהוקפא בעקבות החלטת הממשלה וחוק הוראת השעה ומעוררים את שאלת תחולתו והיקפו של התקדים בענין דופש. על מנת להבין את המחלוקות הפרטניות אסקור עתה את העובדות הרלבנטיות לכל אחת מהעתירות ואת טענות הצדדים בעתירות השונות.