השופט י' טירקל:
רקע והליכים
1. בשנת 1994 פתח המשיב מס' 5, קיבוץ יקום (להלן - "הקיבוץ"), בהליכים לשינוי ייעודה של קרקע, ששטחה כ - 99 דונם, שהוחכרה לקיבוץ על ידי משיב מס' 3, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - "המינהל"), מחקלאות לשטחי מסחר ותעשייה. לצורך הליך שינוי היעוד הוקמה משיבה מס' 4, חברת יקום פיתוח בע"מ (להלן - "יקום פיתוח"). הליך שינוי היעוד נעשה בגדרו של סעיף 4(א1)(2) לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן - 1990 (להלן - "החוק"), שהסמיך את הוועדה לבניה למגורים ולתעשייה שהוקמה מכוח החוק (להלן - "הוועדה") לאשר תוכנית מתאר שעניינה שינוי ייעודו של שטח לתעשיה לשם הרחבתו של אזור תעשיה קיים.
התוכנית "חש/בת/109, שינוי לתוכנית מס' חש/30/1 ותוכנית משמ/41 (חש) הרחבת אזור התעשיה - קיבוץ יקום" (להלן - "התוכנית") נדונה על ידי צוות מייעץ של הוועדה שעמדתו היתה שאין להתיר במסגרת התוכנית שימושים של משרדים, מסחר ומסעדות, על מנת שלא יקום במקום אזור מסחרי. ביום 27.10.94 החליטה הוועדה להפקיד את התוכנית בתנאים אלה, שבהם גם נכללה הדרישה ל"הגדרה ברורה של תכליות ושימושים". מטרות התוכנית, כפי שפורטו בסעיף 5 לתקנון התוכנית (להלן - "התקנון"), הן הרחבתו של אזור התעשיה של קיבוץ יקום, שינוי ייעוד משטח חקלאי לשטח תעשיה, משטח מבנה משק לשטח תעשיה, התווית דרכים ועוד. כמו כן תוקן התקנון לרבות סעיף 6.1.1 שבו המפרט את התכליות והשימושים המותרים ב"שטח תעשיה", שהוגדר כ"שטח המיועד להקמת מפעלי תעשיה, המיועדים לצרכי ייצור, מלאכה ואחסנה במסגרת מפעלי קיבוץ יקום". כמו כן פורטו בסעיף 6.1.2 לתקנון תכליות ושימושים נוספים: "משרדים, חנויות מפעל, אולמות תצוגה הקשורים לתעשייה במקום, בתחומי המפעל" (ההדגשה שלי - י' ט').
2. דבר הפקדת התוכנית פורסם ברשומות. לתוכנית לא הוגשו התנגדויות; ובהעדר החלטה אחרת של הוועדה ובהעדר הודעה של שר הפנים כי התוכנית טעונה אישורו, ראתה הוועדה ביום 3.8.95, מכוח סעיף 5(8) לחוק, את התוכנית כמאושרת. ביום 1.2.96 פורסמה התוכנית למתן תוקף כפי הנדרש לפי סעיף 5(11) ו -5(12)לחוק. ביום 2.5.99 נכרת חוזה פיתוח בין המינהל לבין יקום פיתוח. בחוזה נקבע כי המינהל יחכיר ליקום פיתוח את המקרקעין, אחרי פיתוחם ובניית מבנים עליהם בהתאם ללוח זמנים שנקבע. ביום 11.4.02 נחתם גם חוזה החכירה.
3. בין התאריכים 11.5.99 - 30.10.01 נתנה המשיבה מס' 1, הוועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון (להלן - "הוועדה המקומית"), ליקום פיתוח היתרי בניה לארבעה מבנים, לצורך שימוש של תעשיה עתירת-ידע. במקביל החלה יקום פיתוח בשיווק שטחים במבנים תחת השם המסחרי "יורו - פארק", ובפרסום הפרויקט כפארק המיועד להשכרת שטחים למפעלי תעשיה ועסקים שונים. החל בחודש מאי 1999 פורסם הפרויקט באתר אינטרנט וממועד זה עד חודש מאי 2002 פורסם הפרויקט בשלטי חוצות גדולים בכביש חיפה-ת"א. כמו כן, מחודש יוני 1999 ועד חודש אוגוסט 2001 פורסמו 40 מודעות בעיתון "גלובס" ובעיתונים אחרים. בין היתר, צוין במודעות כי הפארק מיועד למשרדים ולחברות היי-טק וכי מפעלי תעשיה שונים מתעניינים בשכירת שטחים במקום. עד היום הושלמה בניית הפארק, אכלוס בניין מס' 1 הושלם, בניין מס' 2 אוכלס בחלקו וכן מנהלת יקום פיתוח משא ומתן לאכלוס שטחים נוספים. עד כה השקיעה יקום פיתוח בפרויקט סכום כולל של 46 מליון דולר.
4. בימים 17.3.03 ו-2.4.03 שיגרה המערערת, עיריית הרצליה, מכתבים, למשיבים מס' 1- 3 - הועדה המקומית, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז (להלן - "הוועדה המחוזית") והמינהל. במכתביה טענה כי התוכנית אינה מתירה שימוש במבנים על ידי גורמים חיצוניים, שאינם נמנים על מפעלי התעשייה של הקיבוץ; וכי הם מתבקשים למנוע "שימושים שלא כדין". ימים ספורים לאחר מכן הגישה המערערת לבית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, עתירה, שבגדרה ביקשה לקבוע כי השימושים שמתירה התכנית יוגבלו רק למפעלים שהם חלק ממפעלי התעשייה של הקיבוץ וכי השימושים לא יותרו לחברות ולעסקים חיצונים השוכרים שטחים במבנים שהוקמו באזור התעשייה. את העתירה השתיתה על פרשנותה לסעיף 6.1.1 לתקנון התוכנית.
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
5. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ע' פוגלמן), בפסק דינו מיום 31.7.03, דחה את העתירה מן הטעם שהיא לוקה הן "בשיהוי סובייקטיבי" והן "בשיהוי אובייקטיבי". את טענת המערערת כי "עשיית שימושים המותרים בתוכנית על ידי עסקים 'חיצוניים' היא פגיעה חמורה בשלטון החוק, במידה שיש בה כדי להתגבר על טענת השיהוי", דחה בנימוק ש"כפי שעולה מהדיון בפרשנות התוכנית, פרשנות הוועדה המקומית והמשיבים הינה פרשנות אפשרית - - - המבוססת על טעמים ושיקולים עניינים" ו"כאשר נשקלת מידת הפגיעה בחוק אל מול השיהוי בהגשת העתירה, בפרט בפן האובייקטיבי, הפגיעה הקשה במשיבים, והעדר תשתית לטענת הפגיעה בעותרת - - - הכף נוטה לטובת קבלת טענת השיהוי". כמו כן דחה את טענתה של המערערת כי יש לפרש את הסיפא של סעיף 6.1.1 לתקנון התוכנית ("שטח המיועד להקמת מפעלי תעשיה, המיועדים לצרכי ייצור, מלאכה ואחסנה במסגרת מפעלי קיבוץ ייקום") על דרך הצמצום כך שהשימושים בשטח התעשיה יוגבלו רק לצרכי ייצור, מלאכה ותעשיה של מפעלי קיבוץ יקום בלבד. בית המשפט, העדיף על פני דרך פרשנות זאת את פרשנותם של המשיבים שהיא פרשנות תכליתית של חוק הוראת השעה - שלפיה "אין יסוד להגביל את השימושים למפעלי הקיבוץ בלבד, אלא השימוש יותר - - - בלא הגבלה על מיהות המשתמש". בית המשפט חייב את המערערת לשלם לוועדה, ליקום פיתוח ולקיבוץ שכר טרחת עו"ד בסך 15,000 ש"ח לכל אחת. למשיבה מס' 6 שכר טרחת עו"ד בסך 7,500 ש"ח וסכום זהה למשיבות מס' 7, 8, 9, 10, 13 (ביחד) ולכל אחת מן המשיבות מס' 11, 12 ו- 14.
המערערת מערערת על פסק דינו של בית המשפט המחוזי.
דיון
שיהוי
האם לוקה העתירה בשיהוי?
6. את מבחן השיהוי העמיד בית משפט זה על שלושה יסודות: השיהוי הסובייקטיבי, השיהוי האובייקטיבי וחומרת הפגיעה בשלטון החוק. השיהוי הסובייקטיבי עניינו באופן התנהגות של העותרים ובשאלה אם מלמד חלוף הזמן שוויתרו על זכויותיהם. השיהוי האובייקטיבי עניינו בשינוי המצב לרעה ובפגיעה באינטרסים ראויים - של הרשות המנהלית או של צדדים שלישיים - שנגרמה בעקבות האיחור בהגשת העתירה. חומרת הפגיעה בשלטון החוק עניינה הפגיעה בחוק או בשלטון החוק המתגלה במעשה המנהלי שהוא נשוא העתירה (ראו: בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(1) 678, 694 - 695; בג"ץ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב, פ"ד מח(5) 630, 640 - 642; בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 201- 204; עע"ם 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673 , 678- 679). על היחס בין שלושה יסודות אלה נאמר כי:
"היחס בין שלושת היסודות הרלוונטיים לשיהוי ייקבע על פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל, אפוא, בית המשפט מערכת איזונים על פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק" (דברי חברתי הנכבדה השופטת ד' ביניש בעע"ם 7142/01 הנ"ל).
האם מתקיימים בפרשה שלפנינו שלושת היסודות שעל פיהם נבחן השיהוי?
7. ככל שדברים אמורים ביסוד הראשון, היסוד הסובייקטיבי, עולה ממסכת העובדות שנפרשה לפנינו, כמפורט לעיל, כי החל בחודש מאי 1999 פורסם הפרויקט בכל דרך פרסום אפשרית. המערערת, כמו הציבור בכלל, היו חשופים אפוא, במשך שלוש שנים לפרסומים שהבהירו היטב את טיבו של פארק התעשיה העתיד להיבנות. במצב דברים שכזה צדק בית המשפט המחוזי בקובעו כי "לכאורה, ניתן היה לקבוע - בנסיבות אלה - כי הוכחה ידיעת העותרת, במשך פרק זמן ממושך, בדבר אופיו של השימוש בפארק התעשיה".
8. כאמור, לא די ביסוד הסובייקטיבי כדי להכריע בשאלה אם לוקה העתירה בשיהוי. וכבר נאמר כי "הרכיב החשוב יותר בבואנו לבחון את טענת השיהוי, הוא הרכיב האובייקטיבי הנוגע לתוצאה שנגרמה עקב השיהוי הסובייקטיבי" (ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 89 נ' עמותת אדם טבע, פ"ד נו(3) 385, 397; וכן ראו, בין היתר: בג"ץ 2285/93 הנ"ל; ע"א 2962/97 ועד אמנים- חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ת"א, פ"ד נב(2) 362, 374; עע"ם 7142/01 הנ"ל). בפרשה שלפנינו אין להתעלם מהנזק הכבד שיגרם לקיבוץ וליקום פיתוח שהשקיעו עד היום סכום של 46 מליון דולר בפרויקט על סמך פרשנות שהייתה מקובלת - בין במפורש ובין במשתמע - על כל רשויות התכנון, שלא הסתייגו בדרך כל שהיא מפעולותיהם של הקיבוץ ושל יקום פיתוח. זאת ועוד, במסמך הסביבתי, שהוא אחד ממסמכי התוכנית, צוין כי אזור התעשיה מיועד גם למפעלים עתירי ידע, ובנספח הבינוי העקרוני של התוכנית אף הוזכר במפורש שמה של חברת "אורביט - אלחוט", שהיא חברה חיצונית שאין לה זיקה לקיבוץ. נזק של ממש יגרם גם למי ששכרו שטחים במתחם התעשייה לתקופות שונות של בין 7 ל-10 שנים תוך הסתמכות בתום לב על המצג שהציגה חברת יקום פיתוח, שניתן היה למנוע אותו אילו הוגשה העתירה במועד. לעומת זאת לא עיגנה המערערת את טענותיה בדבר הנזק העלול להיגרם לה בתשתית עובדתית מפורטת וקונקרטית. בהיעדר תשתית עובדתית בדבר הנזק שיגרם למערערת, מחד גיסא, ובהתחשב בנזקים הוודאיים שייגרמו למשיבים, מאידך גיסא, צדק בית המשפט המחוזי בקובעו כי באיזון הכולל "בין הנזק הנטען על ידי העותרת אל מול זה הצפוי לצדדים השלישיים" נוטה הכף לטובת האחרונים. נמצא, אפוא, כי העתירה לוקה גם בשיהוי אובייקטיבי.
9. עוד יש לתת את הדעת על השאלה אם פגיעתו של המעשה המנהלי, שהוא נשוא העתירה, בעקרון שלטון החוק אכן "קשה וחמורה", כטענת המערערת; שאם כך הוא הרי שבית המשפט לא יתן ידו לכך ולא ישעה לטענת השיהוי (ראו, בין היתר: בג"ץ 2285/93 הנ"ל; בג"ץ 5682/02 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נז(3) 84). לעניין זה יש לזכור כי מצב של פגיעה חמורה בשלטון החוק הגובר על טענת שיהוי הוא "בבחינת החריג לכלל, שכן בדרך כלל עצם קיומו של פגם בפעולה המנהלית לא בהכרח יפסול את ההליך כולו ובודאי שאין בו כדי להתגבר על טענת השיהוי" (עע"ם 7142/01 הנ"ל). לעניין זה יודגש כי מתחם התעשייה נבנה על פי היתרי בניה, שניתנו על ידי הרשות המוסמכת, לשימושים שהוגדרו בתוכנית; וכי לפי פרשנותם של הקיבוץ ויקום פיתוח - שאף בית המשפט המחוזי הביע דעתו שהיא "פרשנות אפשרית" - לא היו שימושים אלו מוגבלים למפעלי הקיבוץ בלבד. די בכך כדי להוציא את המעשה המנהלי נשוא הערעור מגדר "פגיעה מהותית" בשלטון החוק.