השופט ע' פוגלמן:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ש' דותן), אשר דחה את עתירת המערערת להורות על ביטול החלטות המשיבים 4-1, להגביל את מספר המוניות שהיא יכולה להפעיל ללא הליך תחרותי בקו תל אביב - נתניה - תל אביב ל-34 בלבד, ולא לאפשר לה לתקן את בקשתה באופן שיתיר לה להפעיל בקו זה מוניות נוספות.
(א) הרפורמה בענף מוניות השירות בישראל - כללי
1. בשנת 2006 החל יישומה של רפורמה בענף מוניות השירות בישראל (להלן: הרפורמה). בהתאם לרפורמה, אשר עוגנה בתיקון 64 לפקודת התעבורה (רישיונות לקווי שירות במוניות), התשס"ה -2005 (להלן: הפקודה) ובתקנות שהותקנו מכוחה (תקנות התעבורה (תיקון מס' 12), התשס"ה-2005; תקנות התעבורה (תיקון מס' 2), התשס"ה-2005 (להלן: התקנות)), היה על תאגיד מוניות להגיש בקשות להפעלת קווי שירות עד ליום 12.1.06 (סעיף 14יז לפקודה). נקבע כי לא ניתן לשנות את הבקשה בכל צורה שהיא או להגישה במועד מאוחר יותר (סעיף 3(ב) לנהלים לקבלת רשיונות לקווי שירות במוניות (להלן: הנהלים)); וכי בהמשך, יבוטלו הרישיונות הישנים ויחולקו מחדש בהתאם לבקשות החדשות שהוגשו ולהחלטות שיתקבלו לגביהן (סעיף 3(ג)(6) לנהלים). לפי ההסדר החקיקתי, בקשות להפעלת קווי שירות יוגשו רק לגבי מסלולים המופיעים ברשימה מטעמו של המפקח על התעבורה, הכוללת בנוסף גם את מספר המוניות המרבי והמזערי שיורשה לפעול באותו קו (סעיף 14טז לפקודה). על מגיש הבקשה הוטל לפרט בבקשתו את מספרי המוניות הספציפיים שאותן הוא מבקש לכלול בקו השירות (תקנה 495(ב)(3) לתקנות) - לכל קו בקשה נפרדת - ולוודא כי המוניות אינן כלולות ברישיון קו שירות שניתן לתאגיד שאינו המבקש, או בבקשה לרישיון קו שירות שהוגשה על-ידי מבקש אחר (סעיף 14ח(ב)(2)(ב) לפקודה). על אף שניתן, עקרונית, לכלול את אותה מונית בבקשות שונות של התאגיד, יכולה כל מונית להיכלל רק ברישיון הפעלה אחד. בשלב הגשת הבקשה, אין התאגיד נדרש להגיש את מכסת המינימום הקבועה לאותו קו, כל עוד בכל בקשותיו גם יחד היו לפחות 15 מוניות. עם זאת, רישיון יינתן למגיש הבקשה רק כשיעמדו לרשותו מוניות במספר המינימום הנדרש לאותו קו.
2. ברפורמה ניתנה עדיפות לתאגידים שהיה בידיהם רישיון לקווי שירות במוניות ערב הרפורמה. עדיפות זו הותנתה בכך שהתאגיד המורשה הגיש בקשה שאינה חורגת מן המכסה על-פי הרישיון הקיים, ואינה מתייחסת לקווי שירות זולת אלה שהוקצו לו על-פי הרישיון הקיים (תקנה 495(ב) לתקנות). תאגיד אשר הגיש בקשה להפעלת קווי שירות נוספים או מכסת מוניות הגבוהה מזו שברישיונו ערב הרפורמה, איבד את זכותו לקבלת רשיון ללא הליך תחרותי. נקבע כי במקרה שכזה, יעבור קו השירות להליך התחרותי, והתאגיד המורשה יתמודד בו, ככל תאגיד. חריג לכלל זה מתקיים כאשר ברשימת המסלולים נקבע מספר מוניות מירבי שהנו נמוך ממספר המוניות המוקצה לתאגיד ברישיון הנוכחי. במקרה כזה, יוכל התאגיד להגיש בקשה לגבי קו אחר, או להעביר מוניות לתאגיד אחר, מבלי שיאבד את העדיפות על קו השירות שהיה לו ברישיון (תקנה 495(ב)(2)(ג) לתקנות). ההליך התחרותי יחול, איפוא, בכל קווי השירות שלא הוגשו לגביהם בקשות על-ידי התאגידים המורשים, התואמות את תנאי הרישיון שבידם, ולחילופין על קווי השירות והמכסות אשר לא נכללו ברישיונות קיימים (עוד על עיקרי הרפורמה, ראו בג"צ 8179/05 טקסי "המרכז" בע"מ נ' כנסת ישראל, סעיף ח (לא פורסם, 28.8.06) (להלן: פרשת טקסי המרכז)).
(ב) עיקרי העובדות הצריכות לענייננו
3. המערערת הינה תאגיד מוניות שפעל ערב הרפורמה ברישיון, בין היתר, בקו תל אביב-נתניה-תל אביב, כשברשותה 37 מוניות לצורך כך. בקו זה פעל ברישיון תאגיד נוסף, טקסי המרכז בע"מ, היא המשיבה 5 (להלן: טקסי המרכז), כשברשותה היו 43 מוניות. ברפורמה הוחלט להעמיד את מספר המוניות בקו זה על 80. עד למועד הקובע הוגשו 2 בקשות למתן רישיון לקו שירות זה - על ידי המערערת וטקסי המרכז - ומשהמוניות שנכללו בהן לא חרגו מן המכסה שהיתה בידי כל אחד מן התאגידים ערב הרפורמה, ולא מן המכסה המרבית לקו - ניתן אישור עקרוני לבקשותיהם ללא הליך תחרותי. במועד האחרון שנקבע להגשת בקשות למתן רשיון לקווי שירות הגישה המערערת, בהתייחס לקו הנדון, רשימה של 37 מוניות. משנבדקה הבקשה, נמצא כי 5 מן המוניות שנכללו בה נמנו גם בבקשה שהוגשה, בהסכמת המערערת, על-ידי תאגיד אחר - חברת מוניות טבריה והצפון בע"מ (להלן: מוניות טבריה), וכי מונית נוספת נרשמה בבקשה נפרדת שהגישה המערערת עצמה למתן רישיון בקו נתניה-קדימה-צורן. אשר על-כן, הוחלט לאשר למערערת מכסה נמוכה ב-6 מוניות מזו שביקשה. המערערת ביקשה לטעון כי מדובר בטעות סופר שיש לאפשר לה לתקן בדרך של הוספת 5 מוניות אחרות, ואולם בקשתה נדחתה על-ידי המשיבים 4-1, שקבעו - בהתאם לאמת המידה העקרונית שנקבעה עוד קודם לכן כמבואר לעיל - כי לא ניתן לבצע שינויים בבקשה לאחר שחלף המועד הקובע להגשת בקשות. בצד זה, הוחלט על-ידם כי ככל ששני התאגידים מבקשים להשלים את המכסה מעבר לאישור שניתן להם על-פי ההחלטה הקודמת, תחולק יתרת המכסה שווה בשווה ביניהם. בהתאם לכך, הוספו לכל אחד מן התאגידים 3 מוניות.
נגד ההחלטה שלא לאפשר לה לתקן את בקשתה ולזכות במלוא מכסת המוניות אשר ביקשה, עתרה המערערת לבית המשפט לעניינים מינהליים.
(ג) פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
4. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ש' דותן) ראה לדחות את העתירה. תחילה, קבע בית המשפט כי מן הבחינה העובדתית, אפשר שהמערערת פעלה משיקולים עסקיים כשהסכימה להכללתן של 5 ממוניותיה בגדרי בקשתה של מוניות טבריה, ובד בבד לכלול אותן במסגרת בקשתה שלה, וכי אין מדובר בטעות בתום-לב. עוד הוסיף בית המשפט, כי אפילו תתקבל טענתה כי מדובר בטעות בתום-לב, אין לאפשר למערערת לתקן את הטעות, שכן הדבר יהיה כרוך בפגיעה בעיקרון השוויון בין משתתפים בהליך תחרותי, ועלול להטות את תוצאותיו. על רקע זה, ולאחר שמצא כי אחת ממטרות הרפורמה היתה לקיים פיקוח הדוק על ניוד מוניות בין תאגידים, וכי יש להניח כי המערערת יצאה נשכרת מהעברת הרישיונות למוניות טבריה, פסק בית המשפט כי החלטת הרשות בעניינה של המערערת היתה סבירה, ודחה, כאמור, את העתירה.
על פסק הדין זה הוגש הערעור שלפנינו.
(ד) טענות המערערת
5. לטענת המערערת, המשיבים 4-1 חרגו מסמכותם כשגרעו שש מבין הרישיונות הכלולים במכסת רישיונותיה להפעלת מוניות בקו שירות תל אביב-נתניה-תל אביב. לטענתה, בהתאם לסיכום בין הצדדים, היא קיבלה רישיון לקו זה בהליך לא תחרותי, לאחר שעמדה בתנאים הקבועים בתקנה 495ב(א) לתקנות. משכך, לא היו רשאים המשיבים 4-1 לשלול ממנה את הרישיונות האמורים שהינם חלק מקניינה, בלא כל הסמכה לכך בדין. לדבריה, בית המשפט שגה כשקבע כי שיקול עסקי הביאה להעביר את הרישיונות לידי מוניות טבריה, ומשלא ראה כי טעות בתום-לב היא שעמדה ביסוד הכללת המוניות במקביל בשתי הבקשות. לביסוס טענתה כי מדובר בטעות בתום-לב, מצביעה המערערת על כך שמייד עם קבלת הודעת המשיבים 4-1 על אודות הטעות, היא הזדרזה לתקנה, וכן על הכמות העודפת של רישיונות שברשותה המעידה - לדבריה - על כך שלא היתה לה כל סיבה לכלול רישיונות זהים בבקשתה שלה ובבקשתה של מוניות טבריה.
6. המערערת מוסיפה וטוענת כי שגה בית המשפט כשסבר כי תיקון טעות בבקשה כמוה כבקשה חדשה; כך בפרט כשמדובר בטעות שאינה יורדת לשורש העניין, ובהליך לא תחרותי שדיני המכרזים אינם חלים עליו. לדבריה, תיקון הטעות לא היה גורם נזק למי מן הצדדים, לרבות טקסי המרכז, ואף לא לצדדים שלישיים, שכן היא עצמה היתה זכאית ממילא לקבל 37 רישיונות ולא היתה כל זיקה בין מספר הרישיונות שקיבלה בהליך הלא תחרותי לבין זה שקיבלו חברות אחרות. במסגרת זאת, מפנה המערערת להחלטה אחרת שקיבלו המשיבים 4-1 בעניין קו נתניה-קדימה-צורן, שאפשרה את תיקונה של בקשה גם בחלוף "המועד הקובע", בלא שראו בכך משום הגשת בקשה חדשה. בנוסף, סבורה המערערת כי בית המשפט לא נתן דעתו להשלכות ביטול העברת הרישיונות למוניות טבריה על אלה האחרונים; לכך שלא היתה כל מניעה חוקית להעברת רישיונותיה של המערערת למוניות טבריה, ולא נפל כל פגם ברצונה של זו האחרונה להשתתף בהליך התחרותי; ולכך שניתן היה להעביר למוניות טבריה רישיונות אחרים ממאגר הרישיונות של המערערת. נוכח האמור, סבורה המערערת כי החלטת המשיבים 4-1 לקתה בחוסר סבירות וחוסר תום-לב, וכי היה בה משום הפרה של הבטחה שלטונית.
(ה) טענות המשיבים 4-1
7. המשיבים 4-1 טוענים מצדם כי החלטתם עולה בקנה אחד עם דרישות החוק בדבר הליך חד-שלבי להגשת בקשות לרישיונות למוניות, ואי מתן אפשרות לתיקון הבקשה במועד מאוחר יותר. לטענתם, מתן אפשרות למערערת לתקן את בקשתה לאחר המועד האחרון להגשת בקשות, לאחר שיש בידה את המידע המלא ביחס לבקשות האחרות שהוגשו, פוגע בעיקרון ההליך החד-שלבי, ומעניק לה יתרון לא הוגן על פני יתר התאגידים אשר לקחו חלק ברפורמה. לגישת המשיבים 4-1, בבקשה בעניין קו נתניה-קדימה-צורן, שהוזכרה על-ידי המערערת, עמדה זו האחרונה בדרישות ובתנאים הקבועים בחוק, ומשכך ניתנה לה האפשרות להוסיף מוניות לרשימת המוניות שנמנו בבקשתה. במקרה דנן לעומת זאת, נכללו חמש המוניות שבמחלוקת בבקשתה של מוניות טבריה, ומשכך, בהתאם לתנאי החוק, לא יכולה היתה המערערת לבקש כי אלה יילקחו בחשבון גם לגבי בקשתה שלה. לפיכך, ניתן לה אישור רק ל-31 מן המוניות שכללה בבקשתה, בעוד שששת רישיונות המוניות הנותרים, יחולקו שווה בשווה בין שני התאגידים הפועלים בקו - הם המערערת וטקסי המרכז.
(ו) טענות טקסי המרכז
8. גם טקסי המרכז, שצורפה להליך על-ידי בית המשפט קמא, הגישה טיעוני תשובה לטענות המערערת. לטענתה, הערעור מופנה כלפי החלטה שהיתה ל"מעשה עשוי", שכן המשיבים 4-1 חילקו זה מכבר את רישיונות המוניות נושא הערעור בינם לבין המערערת. עוד טוענת טקסי המרכז כי בית המשפט המחוזי קבע ממצא עובדתי שלפיו העברת הרישיונות על-ידי המערערת למוניות טבריה והכללתן בהמשך גם בבקשתה שלה, לא היתה משום טעות סופר, אלא החלטה מודעת שנתקבלה על-ידי המערערת משיקולים עסקיים. לדבריה, קבלת הערעור משמעותה פגיעה בשוויון מול תאגידים אחרים, ועשיית פלסתר את הרפורמה, שהציבה לה ככלי מרכזי להגשמת יעדיה את הצורך בהגשת בקשות במועד הקובע, ובו בלבד. עוד היא גורסת כי אילו ניתן היה לבצע "מקצה שיפורים" לאחר המועד האחרון להגשת בקשות, ולהשלים חוסרים במספר רישיונות ההסעה שהוקצו לכל בקשה להפעלת קו שירות, היה ההליך התחרותי שעל הפרק לובש אופי אחר לחלוטין, והיתה נגרמת פגיעה - בין היתר - בתחרות שבין מוניות טבריה לבין מתחריה בקווים שבהם התמודדה. לטענתה, המערערת נטלה "סיכון מחושב" עת עשתה שימוש במכסת הרישיונות שלא נוצלו על-ידה, והעבירה אותם למוניות טבריה, וניסיונה ליהנות משני העולמות - ראוי כי יידחה.
(ז) דיון והכרעה