המשנה לנשיא מ' נאור:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט ר' שפירא). בפסק הדין נדחתה העתירה שהוגשה על ידי המערערות, יחד עם עותרים נוספים, נגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן: הוועדה המחוזית) מיום 13.5.2008. בהחלטת הוועדה המחוזית התקבלה התנגדותה של המועצה המקומית פרדס חנה - כרכור (להלן: המועצה) לאישור תכנית ש/749/א', תכנית שעניינה איחוד וחלוקה מחדש ושינוי ייעוד של קרקע חקלאית לצורך בניית מגורים, מסחר ושטחי ציבור.
העובדות הצריכות לעניין
תכנית ש/749/א' (להלן: התכנית החדשה) כוללת בשטחה חלקות קרקע בתחום הרשות המקומית פרדס חנה - כרכור, שמספריהן 3, 24, 26, 28, 30, 32, 33 ו-48 בגוש 10106. המערערות הן בעלות זכויות בעל5ת ויורשות זכויות בעל5ת בחלקות 3, 30 ו-32 בגוש זה. התכנית החדשה, שיזם אחד מבעלי הזכויות בחלקות שבתחום התכנית, פורסמה להפקדה ביום 11.9.2007. התכנית החדשה מהווה שינוי לתכנית ש/1, שהיא תכנית מתאר לפרדס חנה שפורסמה למתן תוקף ביום 22.12.1966 (להלן: התכנית הקיימת). עניינה של התכנית החדשה הוא שינוי ייעוד של קרקע חקלאית למטרות של בניית מגורים, מסחר ושטחי ציבור; קביעת אזורי בנייה לאזורי מגורים א' מיוחד, שטח לבנייני ציבור, שטח ציבורי פתוח ודרכים; איחוד וחלוקה מחדש לפי סימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק או חוק התכנון והבניה) ותכנון מערכת דרכים בשילוב עם הכבישים הגובלים.
בהיעדר הסכמה של כלל בעלי החלקות הנכללות בתחום התכנית לאיחוד וחלוקה מחדש, צורפה לתכנית החדשה טבלת איזון והקצאה. מטרתה של טבלה זו לסייע בשמירת השוויון היחסי בין החלקות המשתתפות באיחוד וחלוקה מחדש בהתאם לאמור בסעיף 122 לחוק, הדורש שיישמר השווי היחסי של כל חלקה ביחס לחלקות האחרות גם לאחר החלוקה מחדש. כדי לשמור על השווי היחסי של החלקות במעבר מ"המצב הנכנס", קרי המצב הקיים לפני האיחוד והחלוקה מחדש, ל"מצב היוצא" או המצב המוצע בתכנית לאיחוד וחלוקה מחדש, הטבלה מציינת את "מגרשי התמורה" שמוקצים ב"מצב היוצא" עבור כל חלקה קיימת "במצב הנכנס". חלקה קיימת אשר מוקצה עבורה מגרש תמורה במצב היוצא מופיעה "מעל הקו" בטבלת האיזון וההקצאה, ואילו חלקות אשר לא נדרש להקצות עבורן מגרשי תמורה מכיוון שלא נפגע השוויון, מופיעות "מתחת לקו".
טבלת האיזון וההקצאה שצורפה לתכנית החדשה לא הכלילה "מעל הקו" את חלקות 24 ו-26 שבבעלות מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) ואת חלקה 28 שבבעלות המועצה. לפיכך, לא הוקצו עבור חלקות אלה מגרשי תמורה במצב המוצע. בסעיף 4.3 לטבלת האיזון וההקצאה נימקו זאת מגישי התכנית החדשה בכך שחלקות אלה, שבעברן היו רשומות במרשם המקרקעין כחלקות "מתרוכה", או מקרקעין לצרכי ציבור, בהתאם לדין העותמני, נרשמו כמקרקעי ייעוד מסוג דרך לאחר חקיקת חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין), אשר ביטל את החקיקה העותמנית הרלוונטית (ראו: סעיפים 152 ו-154 לחוק המקרקעין; סעיף 5 לחק הקרקעות העותומני (1858), אהרן בן-שמש חוקי הקרקעות במדינת ישראל 36 (1953) (להלן: החוק העותומני)). על כן, לטענת מגישי התכנית החדשה, מכיוון שגם על פי התכנית החדשה יועדו חלקות אלה לשמש כדרכים היקפיות, הרי שחלקות 26 ו-28 נכנסו לתכנית האיחוד והחלוקה מחדש כדרכים ויצאו ממנה כדרכים. משכך, לא נעשה כל שינוי בשטח החלקות או בייעודן המצריך להכלילן "מעל הקו" ולהקצות עבורן מגרשי תמורה.
המועצה הגישה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון (להלן: הוועדה המקומית) ולוועדה המחוזית התנגדות לתכנית החדשה, בין היתר - ובכך ענייננו אנו - בעניין אי-הכללה של החלקה שבבעלותה, היא חלקה 28, "מעל הקו" בטבלת האיזון וההקצאה. עוד ציינה המועצה בהתנגדותה כי גם לחלקות 24 ו-26 שבבעלות המינהל לא הוקצו בטבלה מגרשי תמורה. את התנגדותה ביססה המועצה על התכנית הקיימת, שכן בתשריט של תכנית זו חלקה 28 אינה מסומנת כדרך אלא מצויה בתוך אזור המסומן כולו לייעוד חקלאי. זאת, על אף שהחלקה אכן רשומה במרשם המקרקעין כמקרקעי ייעוד מסוג דרך.
הוועדה המקומית דנה בהתנגדות המועצה והמליצה לוועדה המחוזית ביום 18.2.2008 לקבל את ההתנגדות באופן חלקי. זאת, לאחר שבמהלך שלבי תכנון התכנית החדשה, העירה הוועדה המקומית לשמאי שערך את טבלת האיזון וההקצאה מטעם יוזמי התכנית (במכתב מיום 6.11.2006) כי מקרקעי המועצה לא הובאו בחשבון באופן שוויוני בטבלת האיזון וההקצאה מסיבה שאינה ברורה ושלא על פי הצדק, וכי בהיעדר הבהרות תיאלץ הוועדה להתנגד לתכנית ואף להמליץ למועצה לעשות כן. במענה (מיום 15.1.2007) למכתב מהשמאי (מיום 25.12.2006), בו מסר כי חלקות 24, 26 ו-28 לא נכללו "מעל הקו" מכיוון שהן רשומות במרשם המקרקעין כחלקות בייעוד דרך, השיבה הוועדה המקומית כי למרות ההסבר שנמסר, שומרת היא את זכותה להתנגד לתכנית או לטבלאות האיזון אם יופקדו ללא שינויים.
ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית החליטה ביום 13.5.2008 לקבל התנגדות זו של המועצה, וקבעה כי התכנית החדשה תאושר למתן תוקף בתנאים, וביניהם תנאי 1.1, לפיו טבלאות האיזון יתוקנו באופן שגם חלקות 26 ו-28 יכללו בהן "מעל הקו" כחלקות נכנסות בייעוד חקלאי, והטבלאות המתוקנות יתואמו עם שמאי הוועדה המחוזית. הוועדה המחוזית קבעה כי חלקות 26 ו-28 אמנם רשומות במרשם המקרקעין כמקרקעי ייעוד של דרך, אולם במצב המאושר על פי התכנית הקיימת ייעודן הוא חקלאי. עוד קבעה הוועדה המחוזית כי חלקות אלה לא משמשות בפועל לדרכים או לייעוד ציבורי. מנגד, החליטה הוועדה המחוזית שלא לכלול את חלקה 24 "מעל הקו" בטבלת האיזון וההקצאה, מאחר שהיא מיועדת לדרך על פי תכנית הקיימת (כחלק מרחוב הנדיב) ולכן לא חל לגביה שינוי על פי המצב המוצע. המערערות, יחד עם עותרים נוספים, עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה נגד תנאי 1.1 להחלטת הוועדה המחוזית.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
על מנת להכריע אם צריך היה לכלול את חלקות 26 ו-28 "מעל הקו" במסגרת האיחוד והחלוקה מחדש שבתכנית החדשה, נדרש בית המשפט לעניינים מנהליים לשאלת מעמדן של חלקות אלה ערב התכנית החדשה: אם מדובר, כטענת העותרים, במקרקעין המיועדים לדרכים, המהווים על כן מקרקעי ייעוד שאין לכללם "מעל הקו" בטבלת האיזון וההקצאה, או שמא מדובר בקרקעות בייעוד חקלאי שבעליהן זכאים למגרשי תמורה כשאר בעלי החלקות הכלולות בתכנית החדשה, כטענת המשיבים.
לאחר שבחן את טענות הצדדים ואת כלל החומר שהוגש לעיונו, קבע בית המשפט כי החלטת הוועדה המחוזית היא החלטה תכנונית שהתקבלה על בסיס מקצועי ועל יסוד תשתית עובדתית ותכנונית מוצקה, ועל כן אין הצדקה להתערב בה. עוד הכריע בית המשפט כי לא הוכח שחלקות 26 ו-28 מיועדות לתועלת הציבור, ומשכך אין הן מהוות מקרקעי ייעוד בהתאם לסעיף 107 לחוק המקרקעין. בית המשפט קבע כי בתכנית הקיימת החלקות האמורות אינן מסומנות כדרך, אלא כמקרקעין בייעוד חקלאי.
בית המשפט גם הדגיש כי הרישום במרשם המקרקעין אינו רישום היוצר מעמד של מקרקעי ייעוד, שכן מעמד זה נוצר רק בהתקיים התנאים של סעיף 107 לחוק המקרקעין. על כן, אין בכוחו של הרישום במרשם להפוך את החלקות למקרקעין המיועדים לצרכי ציבור. בית המשפט דחה את טענת העותרים כי הקביעה שייעודן של חלקות אלה הוא חקלאי מנוגדת לסעיף 5 לחלק הכללי של תקנון התכנית הקיימת - טענה עליה רק נרמוז כאן ושעליה נעמוד בהרחבה בהמשך הדברים - וקבע כי פרשנות העותרים לסעיף זה מוטעית. לבסוף, קבע בית המשפט כי מבחינה עובדתית, חלקות 26 ו-28 אינן משמשות כיום בפועל כדרכים. מסיבות אלה, דחה בית המשפט לעניינים מנהליים את העתירה. נגד פסק דין זה הוגש הערעור שלפנינו.
טענות הצדדים בערעור
טענתן העיקרית של המערערות בערעורן היא כי שגה בית המשפט קמא כאשר קיבל את החלטת הוועדה המחוזית לכלול את חלקות 26 ו-28 "מעל הקו" בטבלת האיזון וההקצאה. לדבריהן, אין מקום להקצות מגרשי תמורה עבור חלקות אלה, שכן הן מיועדות לדרכים, ולא לחקלאות, כבר על פי המצב המאושר לפי התכנית הקיימת. המערערות מסתמכות בראש ובראשונה על הרישום ההיסטורי של חלקות 26 ו-28 כ"מתרוכה" ועל רישומן הנוכחי כמקרקעי ייעוד מסוג דרך במרשם המקרקעין.
עוד טוענות המערערות כי למרות שבתשריט התכנית הקיימת צבועות החלקות האמורות בצבע של ייעוד חקלאי יחד עם שאר החלקות בסביבתן, ניתן ללמוד אף מהתכנית הקיימת עצמה שהיא לא נועדה לשנות את ייעודן ההיסטורי של חלקות 26 ו-28 מדרכים ("מתרוכות" בלשון החוק העותומני) לקרקע חקלאית, וגם בפועל לא עשתה כן. זאת, בהשוואת חלקות אלה לדרכים פנימיות באזורים אחרים של התכנית הקיימת, אשר לטענת המערערות צבועות אף הן בצבעי הייעוד של האזורים בהם הן נמצאות על אף שהן מיועדות לדרכים; וכן בהתבסס על סעיף 5 לחלק הכללי של תקנון התכנית הקיימת, אשר לדבריהן קובע כי על פי התכנית הקיימת גם חלקה הרשומה במרשם המקרקעין כדרך, אף אם אינה מופיעה כדרך בתשריט התכנית הקיימת, נחשבת לדרך. לבסוף, המערערות אף קובלות נגד קביעתו העובדתית של בית המשפט קמא, לפיה חלקות 26 ו-28 אינן משמשות כיום בפועל כדרכים.
המשיבים - הוועדה המחוזית, המועצה המקומית, המינהל והוועדה המקומית, סומכים את ידם על פסק דינו של בית המשפט קמא ומדגישים כי החלטת הוועדה המחוזית התקבלה תוך שקילת כל השיקולים הרלוונטיים וללא כל חריגה מסמכות או ממתחם הסבירות. משכך, לטענתם, אין מקום להתערבותו של בית המשפט בהחלטה זו או בקביעות בית המשפט קמא.
לגופו של עניין, טוענים המשיבים כי התכנית הקיימת קובעת את ייעודן של חלקות 26 ו-28 כייעוד חקלאי. לדבריהם, הדבר עולה במפורש מתשריט התכנית, ואף מתקנון התכנית לא נובעת מסקנה אחרת. עוד הם טוענים כי החלקות האמורות אינן מקרקעי ייעוד, שכן אין הן מקיימות את התנאים הנדרשים לכך הקבועים בסעיף 107 לחוק המקרקעין. משכך, לדברי המשיבים, חלקות 26 ו-28 הינן חלקות חקלאיות בבעלות המועצה והמינהל, שבגינן זכאים בעליהן לתמורה במסגרת האיחוד והחלוקה מחדש שבתכנית החדשה.
דיון והכרעה