השופטת ד' ברק-ארז:
1. עירייה מבקשת לגבות חובות ארנונה במתכונת של הליכי גבייה מינהליים. החייב מצליח להצביע על אי-התאמה לכאורה באחת מהודעות החיוב שנשלחו ביחס לאחד הנכסים שחובות הארנונה מתייחסים אליהם. האם די בכך לשם סתירתה של חזקת חוקיות המינהל שממנה נהנית העירייה - חזקה המשמשת כתשתית לנקיטתם של הליכי גבייה מנהליים (להבדיל מהגשת תביעה רגילה שבה יתברר היקפו של החוב).
רקע כללי
2. הערעור דנן עוסק בניסיונה של עיריית בת-ים (להלן: העירייה אוהמערערת) לגבות חובות ארנונה, מים וביוב מחברה בשם "י. לוי השקעות בע"מ" (להלן: החברה), המצויה בבעלותם המשותפת של ירדנה לוי ושם טוב לוי (להלן: המשיבים). על-פי טענת העירייה, החברה החזיקה בתקופת החיוב הרלוונטית - החל מיום 1.1.2004 ואילך - בשלושה נכסים שונים ברח' רוטשילד 39 בבת ים, שפרטיהם יובאו להלן, ומכאן חובותיה בתשלום הארנונה. מנגד, המשיבים טוענים כי החברה שבבעלותם הינה הבעלים החוקיים בנכסים, אולם לאורך כל תקופת החיוב הרלוונטית הנכסים הושכרו על-ידיה לצדדים שלישיים שונים - אשר רק עליהם חלה חובת תשלום הארנונה. למען הסר ספק, המשיבים שבים ומדגישים כי החברה שבבעלותם לא החזיקה בנכסים מושא החוב ואף לא ניהלה בהם עסקים, וזאת בכל תקופת החוב המדוברת.
3. העירייה טוענת בערעורה כי לא כך הם פני הדברים. לטענתה, במשך כל השנים הרלוונטיות נשלחו למשיבים ולחברה אין ספור התראות חוב ודרישות תשלום, אולם אלו זכו - כך לפי הנטען - להתעלמות מוחלטת. התעלמות זו גרמה כמובן לתפיחת החוב ולהצטברותו. משלא סולק החוב, הודיעה העירייה למשיבים כי בכוונתה לנקוט נגדם - בהיותם בעלי השליטה בחברה - בהליכי גבייה מנהליים, בהתאם לסמכות הנתונה לה על-פי סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים), בצירוף סעיף 119א לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן: פקודת מס הכנסה). מכתב התראה כאמור נשלח ביום 10.6.2007, ומשהמשיבים לא הסדירו את חובם פתחה העירייה, ביום 1.5.2008, בהליכי גבייה מנהליים.
4. ביום 2.3.2008 שלחו המשיבים, באמצעות בא-כוחם, מכתב לעירייה בו הם מצביעים על כוונתם להגיש עתירה מנהלית ככל שייפתחו הליכי גבייה מנהליים. עתירה זו הוגשה בסופו של דבר ביום 25.12.2008, למעלה מתשעה חודשים מאז הודיעו על כוונתם לעשות כן. העתירה הוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב יפו (עת"מ (ת"א) 3208-08 ירדנה לוי ואח' נ' עיריית בת-ים (לא פורסם, 1.5.2011), השופטת מ' אגמון-גונן). העתירה, שכוונה כנגד נקיטתם של הליכי גבייה מינהליים התקבלה, כמפורט בהמשך, ועל כך נסב הערעור שבפנינו.
המסגרת הנורמטיבית: חובות ארנונה וגבייתם
5. החובה לשלם ארנונה לרשות מקומית חלה על המחזיק בנכס. לפי סעיף 326 לפקודת העיריות [נוסח החדש] (להלן: פקודת העיריותאוהפקודה): "נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס". בדומה לכך, סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע כי הארנונה "תשולם בידי המחזיק בנכס". בהתאמה, פקודת העיריות מטילה חובות על הבעלים או המחזיק בנכס לעדכן את העירייה בכל הנוגע לחלופין בזהות המחזיק. לפי סעיף 325 לפקודה, על בעלים או על מחזיק של קרקע החייבת בארנונה חלה חובה אקטיבית להודיע בכתב לעירייה על הפסקת ההחזקה בנכס, וזאת כתנאי לפקיעת חבותו במס עתידי בגין הנכס האמור. זאת ועוד: סעיף 326 לפקודת העיריות משלים את קודמו ומטיל חובת דיווח דומה אף על מי שמכר או העביר את הנכס לאחר, וכל עוד לא נתן הודעה בכתב לרשות המקומית על דבר ההעברה. הודעה כאמור צריכה לכלול את שמו של הקונה, השוכר או הנעבר (לפרשנות הוראות אלה ראו: בר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ(לא פורסם, 17.4.2008)).
6. פקודת העיריות מוסיפה ומסדירה את סוגית מועדי התשלום ואת גבייתו. סעיף 300 לפקודה קובע כי "כל החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועדה". לפי סעיף 306, אם לא עשה כן החייב, יש להודיע לו בכתב על קיום החוב בחלוף 15 ימים ממועד אי התשלום שנקבע. או-אז, ואם לא הועילה ההודעה, מעניקה הפקודה בפרק חמישה עשר שלל סמכויות גבייה בידי העירייה: תפיסת הטובין של החייב (סעיף 310); מכירתם במכירה פומבית (סעיף 311); הטלת צווי עיקול שונים (סעיפים 320-319), ועוד.
7. על סמכויות אלה נוספות סמכויות גבייה מכוחו של חוק ההסדרים. באופן יותר ספציפי, סעיף 8(ג) לחוק זה קובע כי לגבי נכס שאינו משמש למגורים והמחזיק בו הוא חברה פרטית שאינה דייר מוגן "רשאית הרשות המקומית לגבות את חוב הארנונה הסופי מבעל השליטה בחברה הפרטית, ובלבד שהתקיימו לגביו הנסיבות המיוחדות המנויות בסעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, בשינויים המחויבים".הוראה זו מאפשרת, למעשה, "הרמת מסך" שמובילה לגביית חוב הארנונה מבעלי השליטה בחברה, בהתאם למודל החקיקתי של סעיף 119א לפקודת מס הכנסה, שנועד לאפשר "הרמת מסך" בנסיבות שבהן יש לתאגיד חובות מס שלא שילם.
8. בנסיבות העניין, ביקשה המערערת לגבות את חובות המס של החברה. אולם, בשלב זה, התעוררה שאלה מקדמית: האם החוב אכן קיים, כטענת המערערת? המשיבים גורסים כי החברה לא היתה המחזיקה בנכסים בתקופות הרלוונטיות. במלים אחרות, קיימת מחלוקת בשאלת זהותם של החייבים בארנונה. באופן יותר ספציפי, השאלה שהתעוררה לצורך זה היתה האם העירייה רשאית לסמוך על רישומיה בעניין (מכוח חזקת תקינות המינהל).
התשתית העובדתית
9. המשיבים הינם בעלים במשותף בחברה וכל אחד מהם מחזיק ב-50% ממניותיה. החברה רשומה במרשם המקרקעין כבעלים של שלושה נכסים ברחוב רוטשילד 39 בבת-ים. אשר לרישום מספרי החלקות של הנכסים, ישנו פער בין צורת הרישום המצוינת בהודעת הערעור לבין הכתוב בתשובת העירייה לעתירת המשיבים בפני בית משפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו. על-פי הודעת הערעור, עסקינן בשלושה נכסים הרשומים כתתי חלקות 25, 26, ו-39 בחלקה 141, בעוד שבתשובה לעתירה מצוינים הנכסים בתור גוש חלקה 7153-242-121 וגוש חלקה 7153-242-138. מן התשובה לעתירה עולה, כי בגוש חלקה 7153-242-121 היו שני נכסים - עסק ששטחו 94 מ"ר וגלריה ששטחה 33 מ"ר. ביחס לנכס זה, יצוין כי לבקשת המשיב 2 נערכה מדידה חדשה, והחל מינואר 2009 השתנה שטח העסק ל-117 מ"ר ושטח הגלריה ל-16 מ"ר (כך שבסך הכול פחת השטח ב-6 מ"ר). הנכס בגוש חלקה 7153-242-138 כלל עסק בשטח 20 מ"ר.
10. עד כאן העובדות המוסכמות, בעיקרו של דבר. מכאן ואילך, ניטשת מחלוקת חזיתית בין הצדדים באשר לתשתית העובדתית סביב שאלת ההחזקה בנכסים ועצם זהות הנכסים בגינם נוצר החוב. כאמור, המחזיק בנכס הרשום בספרי העירייה הוא הנישום של חוב הארנונה. משכך הם פני הדין, מבססים המשיבים את קו הטיעון המרכזי שלהם על כך שהחברה שבבעלותם רשומה אומנם כבעלי המקרקעין בנכסים מושא חוב הארנונה, אולם נכסים אלו הושכרו לצדדים שלישיים שהחזיקו בהם, ועל כן חוב הארנונה להם הוא.
11. בכתב עתירתם שטחו המשיבים את פרטי השתלשלות השכרת "הנכס". יודגש, כי בסעיף 2 לעתירה מוגדר הנכס בתור "נכס ברח' רוטשילד 39 בבת-ים", הא ותו לא, באופן שמעורר קושי לזהות ולהצליב בין השכירויות שיופרטו להלן לבין מי מהנכסים המפורטים בטענות העירייה ורישומיה. מכל מקום, החברה מתארת את השתלשלות השכרותיה כך: ראשית, ומתחילת שנות ה-90 ועד ליום 15.3.2003, החזיקה בנכס חברת הוד (ש. לוי) בע"מ (להלן: חברת הוד), אשר ניהלה בו חנות לממכר מוצרי חשמל; שנית, מיום 16.3.2003 ועד ליום 31.12.2003, החזיק בנכס עו"ד שמעוני אילן, בתפקידו ככונס הנכסים של חברת הוד (פש"ר 1423/03); שלישית, מיום 1.1.2004 ועד ליום 21.3.2004, חזרה חברת הוד להחזיק בנכס; רביעית, מיום 22.3.2004 ועד ליום 28.2.2007, החזיקה בנכס חברה אחרת בשם וי.אמ.גי. אריאל קומודיטיס בע"מ; חמישית, מיום 1.3.2007 ואילך, מחזיקה בנכס חברת פרידברג מרכז המקררים בע"מ.
12. לטענת המשיבים, ויש לכך עיגון מסוים בנספחים המצורפים לתשובתם, החברות המדוברות קיבלו לידיהן דרישות תשלום ארנונה מפורטות המופנות אליהן בלבד או לחילופין צורפו העתקים של מכתבים שהופנו מהחברות שפורטו אל העירייה ובהם נמסרה הודעה על החזקה בנכס (נספחים ב'-ה' לכתב העתירה). מנגד, טוענת העירייה כי נתונים אלו אינם מעידים נאמנה על מצב השכירויות, הלכה למעשה. בהקשר זה, יוער כבר עתה כי ביום 5.7.2009, ובתום דיון בעתירה שהגישו המשיבים, קבע בית המשפט קמא כי על המשיב 2 להגיש עד ליום 15.9.2009 תצהיר המפרט כיצד הושכר הנכס, למי הושכר, וכל זאת בצירוף חוזי שכירות שמעידים כיצד הנכס (כחנות אחת מחוברת) הושכר. כן נדרש המשיב 2 לפרט בתצהיר האם החברה פעילה. המערערת נדרשה אף היא להגיש תצהיר המתייחס לתצהיר המשיב 2, תוך פירוט שמות המחזיקים הרשומים בספרי העירייה, תקופות החוב המדויקות והאם שולמה ארנונה בחשבונות הרלוונטיים ובאיזה היקף.
13. לטענת העירייה, תצהירו של משיב 2 היה כללי וסתמי ולא צורפו אליו חוזי השכירות הנטענים, כך שלא ניתן ללמוד ממנו את שמבקשים המשיבים ללמוד - קרי שלא החברה החזיקה בנכס אלא צדדים שלישיים ששכרו אותו ממנה.