המשנה לנשיא א' מצא:
ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים (הנשיא ג' גלעדי), ולפיו נדחתה עתירתו של המערער כנגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה באר-שבע (המשיבה 1; הוועדה המחוזית), אשר דחתה את התנגדותו לתוכנית מפורטת מס' 2/124/03/3 (התוכנית), לאיחודם וחלוקתם של מגרשים בלא הסכמת הבעלים, ואישרה את התוכנית.
העובדות
2. המערער ביקש להקים, סמוך לכביש היציאה הדרומית מאשדוד, פרויקט רחב ידיים שיכלול חניון למשאיות כבדות, בתי מלאכה, תחנות תדלוק ואכסניות לנהגי משאיות. בטרם יידרש לרכישת קרקע מתאימה לביצועו של הפרויקט, פנה המערער לראש עיריית אשדוד (המשיב 4; ראש העירייה) - המכהן גם כראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אשדוד (המשיבה 2; הוועדה המקומית) - בבקשת אישור ראשוני לתוכנית. ראש העירייה וממלא מקומו הציעו למערער להרחיב את הפרויקט אף מעבר למתוכנן על-ידיו, באופן שניתן יהיה להעביר לשטחו גם את השוק הפתוח של אשדוד וכן להקים בו מרכז לעסקי הייטק. המערער, שקיבל את ההצעות וביקש לרכוש קרקע מתאימה לפרויקט, ניהל על כך משא-ומתן עם מינהל מקרקעי ישראל (המשיב 10) ועם קבוצת בוני ערים אשדוד (המשיבה 9; קי.בי.עי), שברשותה קרקעות רבות בעיר. בנוסף למגרש מתאים להקמתו של הפרויקט, ביקש המערער לרכוש מקי.בי.עי שני מגרשים נוספים, בני ארבעה דונם כל אחד: האחד ברובע ז' באשדוד, שלפי תוכנית בניין עיר החלה עליו יועד להקמת תחנת דלק (המגרש ברובע ז'), והשני ברובע המיוחד של אשדוד, הסמוך ליציאה הדרומית מן העיר (המגרש ברובע המיוחד). קודם לביצוע העסקאות ביקש המערער לברר, אם לאחר שירכוש את שני המגרשים הנוספים תסכמנה רשויות התכנון לנייד את הזכות להקמת תחנת הדלק מהמגרש ברובע ז' למגרש ברובע המיוחד, באופן שיאפשר לו להקים את תחנת הדלק בסמוך לפרויקט המקורי שיזם סמוך ליציאה הדרומית מהעיר. משפנה בעניין זה לראש העירייה, הודיעו ראש העירייה כי העירייה לא תאשר ניוד זכויות בנייה ממגרש אחד למשנהו; זאת מן הטעם שבדו"ח מבקר המדינה לשנת 1999 נמתחה עליה ביקורת בגין השימוש בפרקטיקה דומה בעבר. המערער נמנה וגמר, כי בהיעדר אפשרות להקים את תחנת הדלק בסמוך לפרויקט, הקמת הפרויקט לא תהא כדאית מבחינה כלכלית. לפיכך חזר בו מתוכניתו להקמת הפרויקט ולא רכש אף אחד מן המגרשים.
3. כעבור זמן נודע למערער, כי המשיבה 6 (ממר"צ) רכשה מקי.בי.עי את המגרש ברובע ז'. העובדות שנתבררו למערער בהמשך היו כלהלן: משרכשה את המגרש ברובע ז' ביקשה ממר"צ להקים עליו תחנת דלק. אף שזה היה ייעודו המתוכנן של המגרש, סירבה הוועדה המקומית לתת לממר"צ את היתר הבנייה שנדרש לה. הוועדה המקומית טענה, כי מאז אישורה של התוכנית המקורית אוכלס רובע ז' במשפחות חרדיות מרובות ילדים. התפתחות זאת חייבה הקמת מבני ציבור נוספים לסיפוק צרכיה של אוכלוסייה חרדית, בעוד שהקמת תחנת דלק ברובע שאוכלס בצפיפות במשפחות מרובות ילדים, עלולה לסכן את שלום התושבים. לנוכח טענות אלו הודיעה ממר"צ שתהא נכונה לחזור בה מדרישתה להיתר לבניית תחנת דלק על המגרש ברובע ז', אם הוועדה המקומית תתיר לה להקים תחנת דלק באזור אחר בעיר; ובמטרה לספק תנאי זה, יזמה הוועדה המקומית את התוכנית נשוא הערעור שלפנינו, אשר נועדה לאפשר לממר"צ להקים תחנת דלק במגרש ברובע המיוחד. בתוכנית נקבע, כי ייעודו המתוכנן של המגרש ברובע ז' ישונה, מהקמת תחנת דלק להקמת מבני ציבור. מאידך נקבע, כי ייעוד המגרש ברובע המיוחד ישונה כך שניתן יהיה להקים עליו תחנת דלק. על רקע זה - ועל-פי המוסכם - חזרה בה ממר"צ מדרישתה להקמת תחנת דלק במגרש ברובע ז', וכן חתמה על כתב שיפוי, בו הצהירה כי בכפוף לאישורה של התוכנית הריהי מוחלת על זכותה לתבוע מן הוועדה המקומית לפצותה בגין שינוי ייעודו של המגרש ברובע ז'.
4. משהשלימה את הכנת התוכנית העבירה אותה הוועדה המקומית לאישורה של הוועדה המחוזית, וזו החליטה על הפקדתה. המערער הגיש התנגדות לתוכנית. בהתנגדותו נטען, כי הרעיון להקמת תחנת דלק במגרש ברובע המיוחד נהגה על-ידו, וכי התשובה השלילית, שקיבל מראש העירייה ביחס לאפשרות להגשים את תוכניתו, נועדה אך לדחוק את רגליו ולאפשר את העברת היוזמה לממר"צ. המערער ידע - ועובדה זו לא נשנתה במחלוקת - כי מי מבני משפחתו של אהרון משהשוילי (המשיב 5; משהשוילי), הממונה על התכנון בעיריית אשדוד וחבר הוועדה המקומית, נמנה עם בעלי השליטה בממר"צ. על רקע זה טען המערער בהתנגדותו, כי הכנת התוכנית וההמלצה לאשרה נגועות בניגוד עניינים, שכן משהשוילי (חרף קירבתו למי מבעלי השליטה בממר"צ) נכח בחלק מישיבות הוועדה המקומית שבהן נדון עניינה של התוכנית. בנוסף קבל המערער על כך שהתוכנית מאפשרת, שלא כדין, ניוד של הזכות להקמת תחנת הדלק מהמגרש ברובע ז' למגרש ברובע המיוחד. לאור כל אלה טען, כי התוכנית פוגעת בקניינו, נגועה באפליה ובאי-חוקיות וכן לוקה בסטייה מסדרי המינהל התקין. בחוות-דעת שהגישה לוועדה המחוזית, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 62(א)(2) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1995, המליצה הוועדה המקומית לדחות את התנגדותו של המערער, באשר התנגדותו סומכת על נימוקים קנייניים ולא על נימוקים תכנוניים. ואכן, לאחר שדנה בטענות המערער, החליטה הוועדה המחוזית (ביום 11.2.02) לדחות את התנגדותו ולאשר את התוכנית.
ההליך לפני בית-המשפט המחוזי
5. כנגד החלטת הוועדה המחוזית הגיש העותר עתירה מינהלית. בעתירתו התמקד בשתי טענות עיקריות: האחת, בדבר הפגם שנפל בהליך אישורה של התוכנית, מחמת השתתפותו של משהשוילי בדיוני הוועדה המקומית, חרף היותו במצב של ניגוד עניינים; והשנייה, בדבר אי החוקיות בו לקתה התוכנית, בשל היותה מושתתת על ניוד זכויות בנייה מן המגרש ברובע ז' למגרש ברובע המיוחד. בנוסף לשתי טענות עיקריות אלו העלה המערער בעתירתו מספר טענות נוספות; בכללן הטענה כי המגרש ברובע המיוחד נמצא בבעלות משותפת של מינהל מקרקעי ישראל, עיריית אשדוד וקי.בי.עי, ולפיכך היה על העירייה לערוך מכרז לבחירת זכיין להקמת תחנת דלק על מגרש זה.
6. בית-המשפט המחוזי דחה את העתירה. בפסק-הדין נקבע, כי המערער לא הוכיח את טענתו שמשהשוילי השתתף בישיבות הוועדה המקומית שבהן נדון דבר אישורה של התוכנית. נמצא כי הפגם בדבר קיומו של ניגוד עניינים לא הוכח, וממילא אין יסוד לקבל את טענת המערער כי שיקולי הוועדה המקומית הושפעו מקירבתו של משהשוילי למי מבעלי השליטה בחברת ממר"צ. בית-המשפט הוסיף, כי אף אם היה מוכח לפניו שמשהשוילי נכח באחת מהישיבות בהן נדונה התוכנית לפני הוועדה המקומית, לא היה בכך כדי לפסול את החלטת הוועדה המחוזית, שהיא בעלת הסמכות לאשר את התוכנית. ראשית, משום שלמערער לא הייתה טענה כי מי מחברי הוועדה המחוזית ניגע בניגוד עניינים; ושנית, משום שאף בהנחה שהמלצת הוועדה המקומית הקלה על הוועדה המחוזית להחליט על אישור התוכנית, הרי שהמלצה זו לא הכריעה את הכף בין שיקוליה, שהיו שיקולים תכנוניים טהורים בלבד. אף את טענת המערער בדבר ניוד זכויות בנייה דחה בית-המשפט. לעניין זה קיבל בית-המשפט את עמדת רשויות התכנון, כי התכנון שייעד את המגרש ברובע ז' להקמתה של תחנת דלק נעשה לפני אכלוסו של הרובע, כשעוד לא היה ידוע מה יהיה אופי האוכלוסייה שתתיישב בו; ואילו ביטולו של תכנון זה נעשה משיקולים תכנוניים מוצדקים, שהתחייבו מאופי האוכלוסייה שהתיישבה ברובע ואשר נזקקה למבני ציבור ולא לתחנת דלק שהקמתה במקום זה עלולה להוות מקור לסכנה. כן קיבל בית-המשפט את עמדת הרשויות, שלפיה קיימת הצדקה תכנונית להקמת תחנת דלק ברובע המיוחד. היות וההחלטה להכין ולהגיש את התוכנית - כך נקבע - נבעה משיקולים תכנוניים מוצדקים, ולא מן הצורך להעביר את הזכות להקמת תחנת דלק ממגרש אחד למגרש אחר, אין לראות במה שנעשה משום ניוד זכויות בנייה במובן שהיווה נושא לביקורתו של מבקר המדינה. לטענותיו הנוספות של המערער, בכללן הטענה בדבר הצורך בעריכת מכרז, לא נדרש בית-המשפט המחוזי בפסק-דינו.
הערעור
7. כנגד פסק-דין זה מופנה הערעור שלפנינו. יצוין, כי במקורו הופנה הערעור כנגד המשיבים 4-1 בלבד (הוועדה המחוזית, הוועדה המקומית, עיריית אשדוד וראש העירייה), שרק כנגדם הוגשה העתירה בבית-המשפט המחוזי. לבקשת המערער - אשר הוגשה בעצתנו - צורפו (ביום 15.1.04) המשיבים 9-5 כמשיבים נוספים בערעור; ואילו מינהל מקרקעי ישראל צורף כמשיב פורמאלי. המשיבות 7 ו-8 (אלון חברת הדלק לישראל בע"מ ודור אנרגיה (1988) בע"מ) הודיעו לבית-המשפט כי אין להן עניין בערעור. משהשוילי, ממר"צ וקי.בי.עי (המשיבים 5, 6 ו-9) התייצבו והעלו את טיעוניהם. ואילו מינהל מקרקעי ישראל הסתפק בהגשת הודעה בה נאמר, כי המגרש ברובע המיוחד מצוי בבעלות משותפת שלו ושל קי.בי.עי בלבד וכי במסגרת ההתקשרות ביניהם הוסכם כי קי.בי.עי "תמשוך תחנת דלק ברובע המיוחד על חשבון זכויותיה בקרקע המשותפת". עוד יצוין, כי עם הגשת הערעור הגיש המערער לבית-המשפט בקשה לסעד זמני שמטרתו למנוע מרשויות התכנון את המשך קידומה ואת הוצאתה לפועל של התוכנית. בקשה זו נדחתה (ביום 15.4.03) על-ידי השופטת פרוקצ'יה. בו ביום רכשה ממר"צ (מקי.בי.עי) את המגרש ברובע המיוחד - תוך שוויתרה על זכויותיה במגרש ברובע ז' - ומספר חודשים לאחר מכן (ביום 17.11.03) ניתן לה היתר לבניית תחנת דלק במגרש זה.
טענות הצדדים
8. בערעור שלפנינו חזר המערער על שתי טענותיו העיקריות, שהעלה לפני בית-המשפט המחוזי ואשר נדחו בפסק-דינו של הנשיא המלומד. טענתו הראשונה הייתה כי דין התוכנית להתבטל בשל כך שאישורה לקה בניגוד עניינים. תוך שחלק על קביעת בית-המשפט המחוזי בעניין זה, טען המערער, כי משהשוילי נכח והשתתף לפחות בחלק מהדיונים שקיימה הוועדה המקומית בנוגע לתוכנית. מכאן שהמלצת הוועדה המקומית ניגעה בניגוד עניינים ודינה להיפסל; ודין זה חל גם על החלטת הוועדה המחוזית, שאימצה את המלצת הוועדה המקומית. בהקשר זה טען המערער, כי בהשתתפותו של משהשוילי בישיבות הוועדה המקומית הופרה הוראת סעיף 47 לחוק התכנון והבנייה, המורה לחבר במוסד תכנון, שיש לו עניין אישי בנושא העומד לדיון לפני אותו מוסד, למסור על כך הודעה ליושב-ראש המוסד ולהימנע מהשתתפות בישיבות העוסקות באותו נושא. כן טען, כי השתתפותו של משהשוילי בחלק מן הישיבות הפרה את "הכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות", אשר פורסמו מטעם משרד המשפטים. טענתו השנייה של המערער הייתה, כי בהיותה מושתתת על ניוד זכות הבנייה של תחנת הדלק מן המגרש ברובע ז' אל המגרש ברובע המיוחד, דין התוכנית להתבטל גם מחמת היותה לוקה באי-חוקיות. בהקשר זה טען, כי לתוכנית אין הצדקה תכנונית וכי המטרה היחידה שעמדה מאחורי המלצת הוועדה המקומית לאשרה הייתה הרצון להימנע מתשלום פיצוי לממר"צ בשל ביטול הייעוד לתחנת דלק ברובע ז'.
בנוסף לשתי טענותיו אלה, העלה המערער בערעורו מספר טענות נוספות, שכלל לא נדונו בפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי. בטענותיו הנוספות עמד המערער על חובת העירייה לערוך מכרז גבי הזיכיון להפעלת תחנת הדלק ברובע המיוחד; על הצורך באישור שר הפנים להחלפת הקרקעות שנערכה בין עיריית אשדוד לבין ממר"צ; על שאלת היחס בין התוכנית נשוא הערעור לתוכניות מיתאר אחרות החלות על הרובע המיוחד; ועל השאלה אם האיחוד והחלוקה נשוא התוכנית מקיימות את הוראות חוק התכנון והבנייה.
9. המשיבים 4-1 ביקשו לדחות את כל טענותיו של המערער. בקביעת בית-המשפט המחוזי, כי לא הוכח שמשהשוילי השתתף בדיונים שקיימה הוועדה המקומית בעניינה של התוכנית - טענו - יש משום ממצא עובדתי המבוסס על הראיות שהובאו במשפט. בממצא זה אין מקום להתערב והמסקנה הנגזרת מכך היא שיש לדחות את טענת המערער שאישורה של התוכנית על-ידי הוועדה המקומית ניגע בניגוד עניינים. בהקשר זה ציינו, כי מעדותו במשפט של ראש העירייה עלה, כי דבר קירבתו של משהשוילי למי מבעלי השליטה בממר"צ היה ידוע לכל חברי הוועדה המקומית. מכאן שהוועדה המקומית דנה בתוכנית בהיותה מודעת גם לזיקתו של משהשוילי לממר"צ. מכל מקום, הוסיפו וטענו, הוכח במשפט כי הוועדה המחוזית אישרה את התוכנית, לא בעקבות או בשל המלצת הוועדה המקומית, אלא אך לאחר שהוועדה המחוזית עצמה בחנה את התוכנית לגופה ומצאה כי מבחינה תכנונית ראויה היא לאישור. להלן טענו, כי בתוכנית אין משום ניוד זכויות בנייה פסול. זאת, משום שהתוכנית אינה מעבירה זכויות בנייה במנותק ממקרקעין מוגדרים, אלא אך משנה את ייעודם של שני המגרשים בהתאם לצרכים התכנוניים הקיימים לגבי כל אחד מהם. המשיבים 5, 6 ו-9 (משהשוילי, ממר"צ וקי.בי.עי) - שצורפו להליך רק בשלב הערעור - תמכו בכל טענותיהם של המשיבים 4-1. עם זאת העלו מספר טענות נוספות בהן התייחסו לנזק שנגרם לענייניהם מחמת אי-צירופם כמשיבים לעתירה המינהלית שהגיש המערער לבית-המשפט המחוזי. משלא ניתן להם יומם בשלב הבירור, טענו, אין בצירופם כמשיבים לערעור כדי לתקן את המעוות שנגרם להם; ודי בכך כדי להצדיק את דחיית הערעור על הסף.
דיון
10. הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות לגופו. מסקנה זו פוטרת אותי מן הצורך להכריע בטענות הסף שהועלו על-ידי המשיבים 5, 6 ו-9. כן אקדים ואציין, כי לא מצאתי להידרש לטענות המערער אשר לא נדונו בפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, בכללן הטענה בדבר הצורך לקיים מכרז לבחירת זכיין להקמת תחנת הדלק. לטענות אלו, שהועלו על-ידיו בשפה רפה, לא הניח המערער את התשתית העובדתית והמשפטית שנדרשו לבחינתן. כמה מן הטענות הועלו על-ידיו לראשונה בשלב הגשת הסיכומים בבית-המשפט המחוזי; ולפחות חלקן הצריך בירור עובדתי, שלנוכח מחדלו של המערער לצרף להליך כמה מבעלי-הדין הנוגעים במישרין לעניין, כלל לא התקיים. אין זאת אלא שמטעמים אלה לא ראה בית-המשפט המחוזי מקום לדון בטענותיו הנוספות של המערער והסתפק בדחיית הטענות העיקריות שהועלו על-ידיו כלפי המשיבים 4-1, שרק כנגדם הופנתה עתירתו המינהלית. צירופם של המשיבים 5, 6 ו-9 להליך הערעור לא מילא את החסר בתשתית שנדרשה לבירור טענותיו הנוספות של המערער. בנסיבות אלו אסתפק גם אני בבחינת שתי השאלות העיקריות, שניצבו במוקד המחלוקת בין הצדדים ואשר בהן הכריע בית-המשפט המחוזי בפסק-דינו: האחת, כלום התוכנית אמנם ניגעה בניגוד עניינים המחייב את ביטולה? והשנייה, כלום לנוכח הכרתה בניוד זכויות הבנייה, מן המגרש ברובע ז' אל המגרש ברובע המיוחד, לוקה התוכנית באי-חוקיות המחייבת את ביטולה? כמו בית-המשפט המחוזי - הגם שלא מתוך הסכמה לכל נימוקיו - אף אני הגעתי למסקנה, שלשתי שאלות אלו יש להשיב בשלילה.
ניגוד עניינים