השופט י' עמית:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בעת"מ 37722-08-10 (כבוד השופט ר' סוקול) מיום 22.2.2011, בגדרו נדחתה עתירת המערערות נגד החלטת המשיבים 2-1 שלא לאשר תוכנית להקמת תחנת תדלוק סמוך ליישוב גן השומרון.
1. המערערת 1 היא האגודה השיתופית של הכפר השיתופי גן השומרון, אשר מחזיקה בזכויות על מקרקעי המושב ומוגדרת כיזמת בפועל של התוכנית (להלן: האגודה). המערערת 2 היא חברת יזמות פרטית, אשר הגישה את התוכנית לאחר שהתקשרה בהסכם עם האגודה (להלן: החברה). המשיבות בערעור הן רשויות התכנון שדנו בתכנית מושא דיוננו: המשיבה 1 הינה ועדת המשנה של המועצה הארצית לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: הולנת"ע). המשיב 2 הוא יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז חיפה והממונה על מחוז חיפה במשרד הפנים (להלן: הממונה על המחוז). המשיבה 3 היא הועדה המקומית מנשה אלונה, אשר המקרקעין מושא דיוננו נכללים בשטחה (להלן: הועדה המקומית).
2. המערערות ביקשו להקים תחנת תדלוק מדרגה ב' בהתאם להוראות והגדרות תמ"א 18 (שינוי מס' 4), התשס"ו-2006, הכוללת גם משרד, חנות, מחסן-שמנים ושירותים בשטח של כ-40 מ"ר. תחנת התדלוק אמורה להבנות בשוליו של הישוב גן-השומרון, בסמוך לקיבוץ עין שמר, במקרקעין הידועים כחלק מחלקות 107 ו-108 בגוש 10082, על שטח של כ-2.3 דונם. השטח המדובר "כלוא" בין מערכת כבישים קיימים ומתוכננים במעין "אי תנועה" בצומת הכניסה לשני היישובים הנ"ל, בצמוד למבנה של מוסך חקלאי ולמבנים ומתקנים של חברת מקורות (להלן: המקרקעין).
3. על המקרקעין חלות במקביל שלוש תוכניות בנייה כמפורט להלן:
א. תוכנית מקומית ג/30 מימי המנדט הבריטי (אושרה בשנת 1941), המגדירה את ייעוד המקרקעין כחקלאי, אך מאפשרת הקמת מבנים מסוימים ובין היתר, "מבנים הקשורים לייצור ואחסון דלק..." (במקור -"...buildings connected with the manufacturing and storage of petrol, paraffin, ...and similar materials which require special sites...").
ב. תוכנית מחוזית תמ"מ/6 שהופקדה אך טרם אושרה, המייעדת את המקרקעין באזור לפיתוח כפרי. הוראות התוכנית מאפשרות הקמת תחנות תדלוק (שם, סע' 8.7).
ג. תוכנית מיתאר ארצית תמ"א 35 המגדירה את מרקם השטח כ-"שמור-משולב", אשר נועד, בין היתר, "להשיג שילוב מרבי של הערכים המאפיינים עם פיתוח מוגבל במרכז הארץ ופיתוח זהיר באזורי הפריפריה" (מתוך דברי ההסבר לתוכנית הארצית).
אקדים ואציין, כי במסגרת תמ"א 35 נקבעה דרישה ל"צמידות דופן" במקרים של שינוי ייעוד לשטח המיועד לבינוי, דהיינו דרישה לשמירה על רצף לשטח המיועד לבינוי (סעיף 7.4.2). הוראה נוספת מאפשרת לחרוג בתנאים מסויימים מהדרישה לצמידות דופן (סעיף 6.1.3). בהמשך נעמוד על הוראות אלה.
4. המערערות הגישו לוועדה המקומית תכנית מפורטת מ/מק/110 להקמת תחנת תדלוק סמוך ליישוב גן השומרון, תוכנית הכוללת איחוד וחלוקה בהסכמה ו"מהווה שינוי לתכנית שממנה ניתן להוציא היתרים או הרשאות" (להלן: התוכנית).
לאחר מספר דיונים, אישרה הועדה המקומית ביום 2.5.2007 את הפקדת התכנית בכפוף לקבלת אישורי ממ"י, משרד התחבורה, איגוד ערים לאיכות הסביבה ועוד. בהחלטתה ציינה הועדה המקומית כי התכנית תואמת את תמ"מ/6 (איזור פיתוח כפרי בו ניתן להקים תחנת דלק), ותואמת את הדרישה לצמידות דופן בתמ"א/35, באשר תחנת הדלק "צמודת דופן לגן שומרון ולקבוץ עין שמר, הבינוי משתלב בסביבה ואין פגיעה ברציפות שטחים פתוחים או שינוי מהותי לאופי האזור, התכנית החלה ג/30".
המערערות מילאו אחר התנאים שנדרשו על ידי הועדה המקומית וביום 29.1.2009 הופקדה התוכנית. עוד לפני הפקדתה הועברה התוכנית לאישור הוועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים שליד המועצה הארצית (להלן: הולקחש"פ), שקבעה כי על פי תיקון 76 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) שטח המצוי באזור לפתוח עירוני כפרי (במקרה דנן תמ"מ/6) או באזור תעסוקה, בתמ"מ מופקדת או מאושרת, אינו נדרש לקבל אישור הולקחש"פ.
5. לאחר הפקדתה של התוכנית, הורה הממונה על המחוז ביום 4.2.2009 כי התכנית מחייבת את אישורו מכוח סמכותו על פי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, הקובע כלהלן:
(א) החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית, יעביר את התכנית לעיונו של שר הפנים מיד לאחר החלטתו; השר רשאי להורות, תוך 60 ימים מהיום שהועברה אליו התכנית, כי התכנית טעונה אישורו; החליט השר כאמור, יודיע על כך למוסד התכנון הנוגע בדבר תוך עשרה ימים מיום החלטתו.
(ב) החליט השר כי התכנית טעונה אישורו, לא יינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר; החלטת השר תינתן תוך 30 ימים מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו; לא נתן החלטה תוך תקופה זו, יראו את התכנית כמאושרת על ידי השר.
הסמכות לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה היא סמכות ביקורת ופיקוח בלבד ואינה תכנונית, ושר הפנים האציל את סמכותו לגבי תכניות שבסמכות ועדה מקומית לממונים על המחוזות, ולגבי תכניות שבסמכות ועדה מחוזית למנכ"ל משרד הפנים (בג"ץ 1733/04 אבו מוך נ' וועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה (לא פורסם, 16.3.2006)).
6. על פי הנחייתו של הממונה על המחוז, הוחזרה אפוא התוכנית לדיון מחודש בועדה המקומית, והפעם על פי הוראת סעיף 6.1.3 לתמ"א 35, המאפשרת במקרים חריגים לסטות מהדרישה לצמידות דופן. זאת, מאחר שהממונה על המחוז, שערך סיור בשטח, סבר כי המקרקעין אמנם סמוכים למבנים קיימים אולם לא עומדים בהגדרת צמידות הדופן הקבועה בתמ"א 35 (מכתב הממונה מיום 9.7.2009). בהמשך, פנה הממונה על המחוז במכתב לאדריכל שמאי אסיף, מנהל מינהל התיכנון במועצה הארצית, נוכח התלבטותו האם התוכנית אכן טעונה אישור שר הפנים. במכתבו כתב הממונה על המחוז כי "למרות שסברתי שאיננה טעונה אישור שר שוכנעתי לבסוף שיש מקום לפנות אליך על מנת לקדם את אישורה חרף העובדה שקבעתי שהינה טעונה אישור שר. הנני ממליץ על הבאת התוכנית לדיון בפניכם בהקדם האפשרי, כמון כן הנני ממליץ בפניך על אישורה" (מכתב מיום 13.9.2009).
7. בהתאם להוראת הממונה על המחוז, דנה הועדה המקומית בשנית בתוכנית, וביום 4.1.2010 אישרה אותה פעם נוספת, והפעם על פי סעיף 6.1.3 לתמ"א 35. הועדה קבעה כי נתמלאו כל תנאי הסעיף, ובין היתר, כי "המטרות והשימושים המבוקשים בתכנית מחייבים את מיקומם בשטח הפתוח, השטח המוצע בצמידות לדרך קיימת המשרתת את גן השומרון ועין שמר ונמצאת בשטח פתוח מופר שבצמוד לו הוקם מבנה חקלאי; התכנית תואמת תכנית מחוזית תמ"מ 6...; הבינוי המוצע בשטח 40 מ"ר + גג התחנה אינו פוגע בערכי טבע, חקלאות נוף ומורשת ורציפות השטחים הפתוחים לאור היותה של התכנית ממוקמת למעשה בתוך רצף של בינוי מתחם מקורות ומבנה חקלאי ומכוון צפון מערב בתי המגורים של גן שומרון...".
8. מאחר שסעיף 6.1.3 מחייב אישור הולנת"ע, הועברה החלטת הועדה המקומית לאישור הולנת"ע אך זו דחתה את התוכנית, מהטעמים הבאים (מתוך פרוטוקול הוולנת"ע מיום 27.4.2010):