השופט שמואל צור
1. ערעור בפנינו, לאחר קבלת רשות (בר"ע 584/06), על החלטה של בית הדין האזורי בתל אביב (כב' השופטת אהובה עציון ונציגי ציבור מר שחר וגב' נקש; תיק סק 242/06) בה ניתן צו זמני המונע קיומה של שביתה על ידי המערערת והמורה לה לקיים עבודה תקינה ומלאה ללא הפרעות ושיבושים, תוך הפניית הצדדים לניהול מו"מ בכל הקשור לזכויותיהם של העובדים המיוצגים על ידי המערערת ובשינוי תנאי עבודתם הצפוי לאור ולקראת השינוי המבני עליו החליטה המשיבה.
יוטעם, כי בית הדין האזורי נעתר לבקשה לעיכוב ביצוע שהגישה המשיבה (להלן:
המדינה)והורה בהחלטה מיום 10.8.06 על "הקפאת המצב עליה הוחלט כסעד ארעי ביום 07.07.06 זאת עד למתן החלטה אחרת".
2. הסכסוך מושא הערעור נוגע לקבוצה של אחיות בריאות הציבור המופקדות על שירותי "טיפת חלב" והמועסקות על ידי המדינה ורשויות מקומיות. ראשיתו של הסכסוך בהחלטת ממשלה מיום 15.8.04 המורה על הקצאה של 50 מליון ש"ח לקופות החולים לצורך "עמידה ביעדי רפואה מונעת אישית" (נספח מב/6 לערעור). אין חולק כי נוסחה זו משקפת תכנית של הממשלה להעביר לקופות החולים את השירות שנותנת כיום המדינה באמצעות תחנות "טיפת חלב". בעקבות החלטת הממשלה החליטו גורמי המקצוע בממשלה ובקופות החולים על עריכת ניסוי (פיילוט) לפיו אמורות קופות החולים לפתוח תחנות טיפת חלב בארבעה ישובים: ירושלים, תל אביב, מודיעין ואלעד.
3. המערערת מתנגדת בתוקף לתכנית ולניסוי הנערך במסגרתה. על רקע זה, שלחה המערערת ביום 19.12.04 הודעה על סכסוך עבודה ובעקבותיה הוזמנה לפגישת עבודה להבהרת התכנית והשלכתה על אחיות בריאות הציבור. המערערת לא נענתה להזמנה זו והודיעה על התנגדותה הנחרצת לתכנית וליישומה. ביום 4.7.06 הודיעה המערערת על כוונתה להשבית את מערכת הרפואה המונעת במדינה לתקופת זמן בלתי מוגבלת. לאור הודעה זו הגישה המדינה לבית הדין האזורי בקשה לצו המונע את נקיטת הצעדים הארגוניים.
4. בית הדין האזורי קיבל את בקשת המדינה. בית הדין קבע כי השביתה מכוונת נגד החלטת הממשלה ולכן היא "פוליטית". בית הדין קבע כי השביתה אינה מכוונת כלפי שינוי בתנאי עבודת האחיות וציין כי המדינה הצהירה שביצוע התכנית אינו כרוך בפגיעה בזכויות האחיות או בפיטוריהן. עוד ציין בית הדין האזורי כי לא התקיים משא ומתן אמיתי בקשר לזכויות העובדים, על אף נכונות לכך מצד המדינה. בית הדין ציין כי מדובר בתוכנית ל"שינוי מבני" בשרות חיוני, לגביו אין מקום להפעיל את נשק השביתה.
5. המערערת טוענת כי מדובר בתכנית שגיבשו המדינה וקופות החולים בלא היוועצות או משא ומתן עימה באשר לטיבה של התוכנית, להיקפה, לתוצאותיה ולהשפעתה על ציבור אחיות טיפות החלב ובריאות הציבור. לטענתה, החלטת בית הדין האזורי נוטלת את כוחה הארגוני של המערערת להתנגד לשינוי הגלום בהחלטת הממשלה. לטענתה, לתוכנית יש השלכות ישירות על זכויות העובדים ותנאי עבודתם ולכן יש לקיים משא ומתן לפני הוצאת השינוי המבני אל הפועל. מוסיפה המערערת וטוענת כי גורמים מקצועיים וציבוריים - ובכללם גורמי משרד הבריאות עצמו - הביעו התנגדות לעצם התוכנית, עד כדי חשש ל"קריסת בריאות הציבור בארץ". בנוסף על כך לטענתה, מדובר בצעד בלתי לגיטימי של המדינה הטומן בחובו פגיעה בזכויות העובדים המצדיק נקיטת צעד ארגוני של שביתה.
המדינה תומכת בפסיקת בית הדין האזורי ומדגישה בטיעוניה כי נציגי המערערת הוזמנו לקבל פרטים על התוכנית ואף לנהל עימה משא ומתן, אך לא נענו. לטענת המדינה, מטרת השביתה היתה להטיל וטו על התוכנית עצמה, והיא לא נועדה להגן על זכויות של אחיות טיפת חלב.
6. הובא לידיעתנו כי בנושא זה עצמו מתקיים הליך נוסף בין ההסתדרות הרפואית בישראל לבין המדינה ובקשר לכך שמענו גם טיעון קצר מפי באת כוח ההסתדרות הרפואית, אף שגוף זה אינו בעל דין בערעור שבפנינו.
7. לאחר ששמענו את טענות הצדדים, לרבות דבריה של יו"ר המערערת הגב' אילנה כהן, אנו מוצאים כי צדק בית הדין האזורי בהחלטתו, כי אין לנקוט בשלב זה בנשק השביתה, תוך הפניית הצדדים לאפיק של הידברות ומשא ומתן וכי דין הערעור להידחות. טעמינו לכך נפרט להלן.
8. הממשלה החליטה על עריכת שינוי מבני בתפקודה לפיו יועברו תחנות "טיפת חלב" מאחריות המדינה והרשויות המקומיות לידי קופות החולים. במסגרת כוונה זו הוחלט על עריכת ניסוי (פיילוט) בארבעה ישובים. תכנית הממשלה מעוגנת בהחלטת ממשלה ומגובה בהקצאה תקציבית לצורך מימונה.
9. שינוי מבני או תפקודי - מעצם טיבו - הוא עניין של המעסיק. הוא הבעלים של "המפעל", הוא בעל ההון והוא בעל הדעה. כך, יכול המעסיק להחליט על סגירת חלק מן המפעל, או מיזוג חלקים שבו, או מכירה של חלק מן המפעל או שינוי ארגוני פנימי למטרות התייעלות. הבעלים הוא יוזם התכנית והוא האחראי ליישומה, להצלחתה או לכישלונה. החלטה על עריכת שינוי מבני, כשלעצמה, אינה טעונה הסכמה של ציבור העובדים ומשום כך אינה נושא למשא ומתן. עם זאת, יחסי עבודה תקינים וחובת המעסיק לנהוג בתום לב כלפי ציבור עובדיו, מחייבת אותו להציג את תכניתו לשינוי מבני בפני עובדיו, לשמוע את תגובתם והערותיהם ולתת את הדעת לדבריהם בפתיחות ובנפש חפצה. זהו תהליך של היוועצות עם ציבור העובדים, או - אם תרצו - "שימוע", כשבסופו של דבר ההחלטה בדבר עצם עריכת השינוי המבני או מתכונתו המדויקת מתקבלת על ידי המעסיק.
10. אולם, תכנית לשינוי מבני במפעלו של מעסיק יכולה להיות כרוכה בהשפעה על זכויות של עובדים או על תנאי העסקתם, בין אם מדובר בצורך בפיטורים או בצמצום היקף העבודה, או בשינוי מקום העבודה וכיוצא באלה השפעות אפשריות על ציבור העובדים או על חלק ממנו. אין ספק כי שינוי בתנאי עבודתם של העובדים הנובע מביצוע של תכנית לשינוי מבני או כרוך בה הוא עניין מובהק לציבור העובדים ולנציגיהם המוסמכים. השפעת תכנית לשינוי מבני על זכויות העובדים מצמיחה לעובדים זכות מוקנית להידברות עם המעסיק ולניהול משא ומתן עימו. כפועל יוצא ממעמדם זה, קמה לעובדים גם הזכות הבסיסית לנקוט באמצעים ארגוניים, ככל שמוצו הליכי ההידברות וככל שיש הצדקה עניינית לכך.
11. עקרונות אלה ישימים גם בענייננו. המדינה החליטה על עריכת שינוי מבני של תפקוד תחנות "טיפת חלב" בדרך של העברתן לתפעול קופות החולים. זוהי החלטה לגיטימית, בין במעמדה של המדינה כריבון ובין במעמדה כמעסיק. זוהי החלטה "פנימית" של המדינה, אותה היא מוסמכת לקבל בעצמה. במסגרת תכנית זו החליטה המדינה על קיום ניסוי (פיילוט) מוגבל בהיקפו. מעמדו של הניסוי והשלכותיו אינו שונה ממעמד התכנית עצמה. בקשר לכך ביקשה המדינה להציג את תכנית הניסוי בפני המערערת ואף היתה מוכנה לנהל עימה משא ומתן בקשר לכך. דא עקא - המערערת לא נענתה להזמנה זו. במהלך הדיון בפנינו טענה המערערת כי לא היתה כל נכונות לנהל עימה משא ומתן אולם מהכתובים שבפנינו עולה בבירור שפני הדברים שונים:
במכתב מיום 9.1.05 הודיע מר בר, מנהל תחום בכיר שכר ויחסי עבודה במשרד הבריאות לבאת - כוח המערערת כך:
"עם גיבוש מסקנות הבחינה הנוכחית (פיילוט) נקיים היוועצות עם נציגי העובדים, באם יימצא שלבחינה שנעשתה יהיו השלכות על תנאי ואופי עבודתם של אחיות בריאות הציבור.
בכל מקרה וכדי להסיר חששות, אני מזמין את נציגי המערערת לפגישת עבודה משותפת בה אבהיר את הסטטוס של הבחינה הנוכחי, אשר כאמור אין
לה היום השלכות על תנאי עבודתן של חברות הסתדרות האחיות המועסקות ביחידות המשרד..." (נספח מש/1 לעיקרי הטיעון מטעם המדינה).
בכך פעלה המדינה בדרך המותווית בפסיקתנו זו, אולם נציגי המערערת לא נענו להזמנת המדינה.
ביום 17.7.05 נועדה פגישה בלשכת מנכ"ל משרד הבריאות "בנושאי פיילוט העברת שירות טיפות חלב ובתי ספר לקופות החולים", בה השתתפו גם נציגי המערערת. באותו מעמד הצהירה גב' אילנה כהן, יו"ר המערערת כך: