מבוא
1. ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה בירושלים (עו"ד ע' הכהן - יו"ר, עו"ד ג' דבל ועו"ד י' שחור) מיום 20.1.2013 בערר 226/11 (להלן: "
הוועדה"). באותה החלטה התקבל ערר שהגיש המשיב על סיווג נכס המצוי ברחוב הרצוג 105 בירושלים (30122-016-000-0041) (להלן:
הנכס"), ונקבע כי יש לסווג אותו כ"בית ספר ציבורי". עמדת המערער היא כי הסיווג שקבע לנכס טרם הערר, כ"משרדים, שירותים ומסחר", הוא הסיווג הנכון.
2. כעולה מתוך העובדות שהונחו בבסיס ההחלטה מושא הערעור בית הספר שבו מדובר אוחז ברישיון ממשרד החינוך שניתן בהתאם לחוק הפיקוח על בתי ספר, תשכ"ט - 1969 (להלן:
"חוק הפיקוח") ומתקיימים בו לימודים לתלמידי כיתות י'-יב' בחטיבה העליונה. בית הספר נהנה מתקצוב על ידי משרד החינוך, פתוח לציבור הרחב אך מופעל על ידי חברה פרטית ולא על ידי מוסד שאינו לכוונת רווח. השאלה העומדת להכרעה היא אפוא האם די בכך שבית הספר מופעל על ידי חברה, שמיועדת להשאת רווחים, כדי שלא ניתן יהיה לראותו כ'בית ספר ציבורי' לצורך צו הארנונה.
ההחלטה
3. בהחלטה מושא הערעור מפנה ועדת הערר לסעיף 5ג(ה)(3) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן:"
פקודת הפיטורין"), המעניק פטור מתשלום ארנונה למוסדות חינוך אשר אין בהם פעילות עסקית. לצד הוראה זו מפנה הוועדה לצו הארנונה שבו ניתן סיווג נפרד, החב בתשלום ארנונה, לבתי ספר ציבוריים. צו הארנונה, כך עמדת הוועדה, אינו כולל הגדרה למונח "בית ספר ציבורי" ולדעת הוועדה ניתן ללמוד על הפירוש הנכון מהפירוש שניתן לו בהוראות חוק אחרות. לאחר שהוועדה בחנה את המונח "בית ספר פרטי" כפי שהוא מוגדר בהוראות פקודת החינוך (נוסח חדש) תשל"ח - 1978 (להלן: "
פקודת החינוך"), וכן למונח "בית ספר ציבורי" והגיעה למסקנה כי לא ניתן לראות במשיב כמי שמפעיל "בית ספר פרטי" בהיות המשיב מפוקח ומתוקצב על ידי המדינה - הרי שנובע מכך כי יש לראותו כבית ספר ציבורי.
4. קביעת הוועדה נשענת בנוסף גם על כך שאופי הפעילות בנכס הוא בעל מאפיינים ציבוריים מובהקים, מדובר בבית ספר הפתוח לציבור הרחב, נתמך ומתוקצב על ידי המדינה ומפוקח על ידי משרד החינוך מכוח חוק הפיקוח.
5. באשר לטענת המערער לפיה משמש המקום גם לקורסי הכנה לבחינות בגרות ובחינות פסיכומטריות, וזאת בהתבסס על פרסומי המשיב -קובעת הוועדה כי לא ניתן לראות איזה חלק מפעילות המשיב יש לייחס לקורסים עצמם והאם הם נעשות בנכס עצמו או בשלוחות אחרות של המשיב. מכל מקום עמדת הוועדה היא כי יש לראות את הקורסים האלה כפעילות טפלה לפעילותו העיקרית של המשיב.
הטענות
6. המערער טוען כי הוועדה שגתה בקביעתה והוא נשען בעיקר על הניתוח שהוא עושה באשר לזהות המשתמש בנכס וטיבו. לטענתו המשיב הינו חברה פרטית והוא מנהל רשת מכוני הכנה לבגרות ולמבחנים פסיכומטריים בכל הארץ. הוא מפעיל בתי ספר ללימודים אקדמאיים בחינוך, פסיכולוגיה ומינהל עסקים, כמו גם קורסים מודולריים המיועדים לקהלים שונים. בעניין זה נסמך המערער על דפי אינטרנט אודות פעילות המשיב. עוד למד המערער על אופי פעילות המשיב מהסכם השכירות של המשיב, לפיה הנכס מיועד ל"בית ספר תיכון אינטרנטי ואקסטרני אשר יהיה חלק מרשת בתי הספר התיכון "תל אביב" וכן קורסי הכנה לבגרות ולבחינות פסיכומטריות...". עמדתו של המערער היא שכאשר מדובר בחברה פרטית הפועלת על פי שיקולים עסקיים לשם השאת רווחים, אין מקום לראות את הנכס כ"בית ספר ציבורי". המשיב סבור כי המבחן להיותו של בית ספר "ציבורי" הוא בשאלה האם הוא פועל למטרות רווח כעסק לכל דבר ועניין. לדעתו של המערער התשובה לשאלה זו היא בחיוב, ומכאן המסקנה כי הוועדה טעתה בקביעתה.
7. בהודעת הערעור, אותה ביקש המערער לראות כעיקרי טיעון מטעמו, מזכיר המערער את הוראות פקודת החינוך, שהוא עצמו הפנה את הוועדה אליהן וטען לפניה כי עליה לאמץ את ההגדרות הקבועות באותה פקודה. משעמדתו באשר לפרשנותן לא התקבלה על ידי הוועדה, טוען עתה המערער כי ההפנייה שהפנה את הוועדה לפקודת החינוך הייתה טעות שכן על בית הספר חל חוק הפיקוח על בתי ספר ולא הפקודה. בעניין זה כותב המערער בהודעת הערעור כי "המערער יטען, כי הגם אם הוא עצמו טעה וטען בפני וועדת הערר הנכבדה, כי יש להתבסס על הוראות פקודת החינוך, הרי ששגגה נפלה תחת ידו, ולא היה על הוועדה הנכבדה לשעות לטיעוניו אלו".
8. המערער מצרף להודעת הערעור, אף שלא ברור אם הדברים עמדו בפני הוועדה, תדפיס רשם החברות של חברה בשם "מ.ג.י.מ. שבילי חינוך בע"מ, חברה פרטית מס' 512487679; תדפיס מאתר אינטרנט של תיכון תל אביב המציע קורס פסיכומטרי מקיף וכן שיפור והשלמת בגרויות. עוד צורף הסכם השכירות של הנכס בין בית הנוער העברי - מרכז קהילתי לבין חברת מ.ג.י.מ. שבילי חינוך בע"מ, שהיא מפעילת סניף ירושלים של תיכון תל אביב.
9. המשיב מבקש לדחות את הערעור. הוא מפנה לכך שהמערער עצמו הסתמך בפני הוועדה על הוראות פקודת החינוך ולהגדרות שיש בה לבית ספר ציבורי ולבית ספר פרטי. לפי הגדרה זו בית ספר ציבורי הוא: "בית ספר המתקיים כולו או מקצתו מכספי מדינה או מכספי רשות מקומית, והוא רשום כבית ספר ציבורי לפי פקודה זו". עוד מפנה המשיב לטענותיו של המערער עצמו בפני הוועדה כי המבחן הוא בחינת ההגדרה בפקודת החינוך. לטענת המשיב, כשהוברר למערער שהפירוש על בסיס פקודת החינוך עומד לו לרועץ הוא שינה את טעמו וכעת הוא מבקש מבית המשפט שיתיר לו לחזור בו מטענתו הקודמת ויפתח לפניו את הדרך לערוך את הדיון מראשיתו. לדעתו של המשיב די בכך כדי להביא לדחיית הערעור.
10. באשר לסיווג הנכס מצביע המשיב על הכשל בעמדת המערער, לפיה רק בתי ספר שאינם פועלים למטרות רווח ייהנו לחסות בצלה של הגדרת בתי ספר ציבוריים. המשיב סבור כי מדובר בטעות שכן כאשר מדובר בבית ספר ציבורי לחינוך על יסודי הפועל שלא למטרות רווח - בית ספר כזה נהנה מפטור מארנונה בהתאם לפקודת הפיטורין. החיוב המופחת בארנונה הקבוע בצו עוסק בבתי ספר דוגמת אלו המופעלים על ידי המשיב - שהם אינם מוחזקים על ידי מוסדות ללא כוונת רווח אך יחד עם זאת מקיימים מאפיינים ציבוריים. בתי ספר כאלה חייבים בארנונה מופחתת אך אינם נהנים מהפטור שניתן למוסדות שאינם פועלים למטרות רווח. מכל מקום עמדת המשיב היא כי מקום בו צו הארנונה אינו מגדיר את המונח יש לאמץ את הפרשנות המקלה עם הנישום (בעניין זה מפנה המשיב לבר"ם 1966/06
המשביר לצרכן נ' עיריית כרמיאל (17.2.2008)). המשיב נסמך גם על צווי ארנונה של ערים אחרות שבהן הצו קובע תעריף לבתי ספר פרטיים המוכרים על ידי משרד החינוך ויוצר הבחנה בינם לבין גופים עסקיים רגילים.
11. בנוסף סבור המשיב כי אין עילה להתערבות בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטת ועדת הערר. התערבות כזו נעשית רק כאשר מדובר באי סבירות קיצונית ואין זה המקרה שלפנינו.
12. בדיון שהתקיים בערעור הוסיף המערער בתשובה לשאלת בית המשפט כי לסיווג כבית ספר ציבורי לפי סעיף 18 לצו הארנונה יזכו בתי ספר שאינם גובים דמי שכלול או שגובים סכום סמלי וכי סעיף זה מיועד לבתי ספר הפועלים לרווחת הציבור, ללא כוונות רווח והם אינם נדרשים להצגת רישיון אלא רק כי יניחו את דעת המערער כי אינם פועלים למטרת רווח. באת כוח המערער הפנתה גם ל"סביבה החקיקתית" של סעיף 18 לצו הארנונה: מרפאות של קופות חולים, קונסוליות, כוללים וישיבות. המשיב חזר על עמדתו כפי שתוארה לעיל תוך שהוא מציג את האבסורד בעמדת המערער - השוואת מעמדו של בית ספר, נתמך הנותן שירות חיוני לחברה למשרד עורכי דין והחמרת מעמדו ביחס לאולם באולינג או לאולם שמחות שמחויבים בארנונה נמוכה יותר. הוא הצביע על כך כי הפנייה לפקודת החינוך נעשתה ככלי לפרשנות ולא כי נטען שזו חלה על המשיב.
דיון והכרעה
13. לאחר עיון בטענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות וזאת אף מבלי להידרש לשאלה האם קם השתק שיפוטי על המערער מלטעון טענה הפוכה לזו שטען בפני הוועדה.
14. הטלת ארנונה היא חקיקת משנה, הנעשית בצו, על ידי המועצה הנבחרת של הרשות המקומית, בתוקף סמכותה מכוח חוק. סמכות זו של הרשות המקומית עוגנה, החל משנת 1993, בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"), אשר החליף את ההסדר הנורמטיבי שהיה קבוע עד אז בסעיפים 274-275 לפקודת העיריות. תיקון זה נועד כדי להתוות לרשויות המקומיות כללים אחידים וברורים להטלת ארנונה ולסיווגי נכסים לשם כך, במקום שיקול הדעת הרחב שהיה נתון להן בעניין זה טרם התיקון (להרחבה על הרקע הכללי לתיקון זה ראו ע"א 8588/00
עיריית עפולה נ' בזק חברה לתקשורת בע"מ, פ"ד נד(3) 337, 342-346 (2003) (להלן: "
בזק"), רע"א 11304/11
כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה, פסקאות 13-15 לפסק דינה של השופטת ארבל (28.12.05) (להלן: "
כרטיסי אשראי"), עת"מ (ת"א) 321-08
כלל חברה לביטוח בע"מ ת"א נ' מנהל ארנונה של עיריית תל-אביב, פסקאות 19-26 (20.7.10) וההפניות שם). בתקנות שהותקנו מכוח התיקון האמור, תקנות הסדרים משק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: "
התקנות"), נקבעו 13 סיווגים שונים אפשריים לנכסים (ראו תקנה 6 לתקנות).
15. מהתיקון האמור נלמד כי הסמכות לסיווג נכסים הנתונה לעירייה היא סמכות שבשיקול-דעת, אשר הינו מעצם טיבו שיקול-דעת מוגבל. התיקון נוצר לשם קביעת קריטריונים ברורים, הנדרשת לצורך הפעלת שיקול-דעת על-ידי רשות סטטוטורית בהפעלת סמכויותיה, וקל וחומר כאשר מדובר בצו שעניינו הטלת מס. אותם קריטריונים והפעלתם מאפשרים העברת החלטת הרשות תחת שבט הביקורת השיפוטית, במידה שנדרשת כזו (בזק, 348). יחד עם זאת, לא נשללה סמכות העירייה להפעיל את שיקול-דעתה לעניין סיווג נכסים בתחום שיפוטה לצורך קביעת ארנונה. לעירייה מסור עדיין שיקול-הדעת למלא בתוכן את המדדים שנקבעו בתקנות, מעבר למשמעותם הלשונית הצרה (בזק, 349).