פסק-דין בתיק עח"ק 24035-06-12

השופט ר' שפירא [אב"ד]:

הערר בתמצית:

בפנינו ערר על החלטת המשיב בעניין שינוי תנאי רישיון ההפקה של העוררת בנוגע לכמות המים המוקצית לה לשנת 2011.

העוררת, חברה המשמשת ספק מקומי של שירותי המים והביוב לתושבי אזור פרדס חנה-כרכור, נדרשת על פי חוק המים, התשי"ט - 1959 (להלן: "חוק המים") וכללי המים (תעריפי מים שמספקים ספקים מקומיים, התשנ"ד - 1994 (להלן: "כללי המים") להגיש מדי שנה בשנה (החל משנת 2010) דו"ח המפרט את מספר הנפשות להם היא מספקת שירותי מים וביוב. המשיב קובע את תעריפי המים על בסיס מספר נפשות בכל משק בית וכפועל יוצא מכך על בסיס מספר נפשות להן מסופקים מים על ידי הספק המקומי. על בסיס הדו"חות התקופתיים שמגיש ספק המים למשיב קובע המשיב מדי שנה מהי כמות המים המוכרת שתוקצה לספק המקומי (להלן: "הכמות המוכרת"). הכמות המוכרת הינה קריטית לספק המים שכן לכל נפש מוקצית כמות מים במחיר מוזל וכל חריגה מכמות זו גוררת עמה תשלומים גבוהים. בעת הגשת הדו"ח לשנת 2011, הפעם הראשונה שהוגש דו"ח זה מטעם העוררת, נשתכח מן העוררת לצרף לדו"ח המלא חתימת עורך דין המאמתת את חתימת מורשה החתימה מטעם העוררת על הדו"ח. עקב כך התקבלה החלטת המשיב להפחית את הקצאת המים לעוררת למחצית מהכמות המוכרת שהוקצתה לה בעבר, הכל בהתאם לכללי המים. כפועל יוצא מכך הוטל על העוררת חיוב כספי גבוהה בגין צריכת מים בחריגה מהכמות המוכרת.

יצויין כבר עתה כי לאחר שבחנתי את טענות הצדדים ואת המסמכים שהוגשו לעיוני הגעתי לכלל דעה כי יש מקום לקבל את הערר, כפי שיפורט בהמשך.

יצויין גם כי ב"כ הצדדים הצהירו לפרוטוקול בדיון שהתקיים ביום 16.10.12 כי הם מסכימים שבית הדין למים ייתן פסק דין על בסיס הטיעונים שהוגשו לבית הדין והטיעונים שהושמעו לפרוטוקול. עוד הודיעו ב"כ הצדדים, בשים לב לפטירתו המצערת של חבר המותב מר הרמלין, כי מוסכם עליהם שפסק הדין יינתן ע"י מותב קטוע כמשמעו בסעיף 17(א) לחוק בתי הדין המנהליים, התשנ"ב - 1992.

טענות הצדדים:

העוררת טוענת כי החלטתו של המשיב פוגעת פגיעה כלכלית קשה בעוררת וכנגזרת ישירה מכך עלולה לפגוע ביכולתה לספק שירותים חיוניים לציבור צרכניה. נטען כי ההחלטה ניתנה באופן בלתי סביר, בלתי מידתי ובחריגה מסמכות. נטען כי החלטה זו שינתה הלכה למעשה את תנאי רישיון ההפקה של העוררת וזאת מבלי שקדמה להטלת הסנקציה כל אזהרה ולא ניתנה לעוררת זכות טיעון. כן נטען כי המשיב פעל ללא הפעלת שיקול דעת כאשר תהליך קבלת ההחלטות בוצע כלאחר יד וללא מתן תשומת הלב הראויה לפרטי המקרה, בהתעלם מהוראות החוק המפורשות ומכללי מנהל תקין. נטען כי הטענה היחידה של המשיב נגד דו"ח הנפשות שהגישה העוררת באה לידי ביטוי בפרט טכני ושולי (חתימת עו"ד) ולא בפרט שעשוי היה להשפיע על קביעת מספר הנפשות.

נטען כי במהלך חודש מאי 2011 נודע לעוררת, במסגרת בדיקה שערכה, כי בעקבות הטעות שנפלה בדו"ח שהוגש על ידה הופחתה כמות המים המוכרת בחצי וכפועל יוצא נענשה העוררת בדרך של חיובה בגין צריכת היתר בסכום של כ- 2,706,000 ש"ח ללא כל הסבר או נימוק וללא שניתנה לה זכות הטיעון כנדרש. לאור האמור שלחה מיד העוררת מחדש את אותו הדו"ח שנשלח באוקטובר 2010 בצירוף חתימתו הפורמאלית של עורך דין ופנתה למשיב בבקשה לבטל את הסנקציה ולקבוע את הכמות המוכרת בהתאם לאמור בדו"ח הנפשות. לאחר מספר פניות שלא נענו העוררת התבקשה לשלוח שוב את הדו"ח, שככל הנראה לא התקבל אצל המשיב. הדו"ח נשלח שוב בצירוף בקשה לביטול הסנקציה. גם הפעם לא זכתה הפנייה למענה והעוררת התבקשה לשלוח שוב את המכתב.

העוררת טוענת כי רק ביום 23.5.2012 לאחר כמעט שנה של דין ודברים בינה ובין המשיב החליט המשיב שלא לקבל את טענות העוררת. בין היתר טען המשיב כי בינואר 2011 נשלחה פנייה לעוררת בדרישה להעברת טופס מתוקן אך בקשה זו לא נענתה. העוררת טוענת כי מכתב זה מעולם לא הגיע לידיה. כן נטען כי מדובר במכתב שנשלח לכאורה ביום 5.1.11 בו מוזהרת העוררת כי עליה להגיש מחדש את הדו"ח וזאת לא יאוחר מיום 15.11.10. כלומר, מדובר במכתב חסר משמעות שנוקט בתאריכים בלתי הגיוניים והדבר מעיד על חוסר הזהירות בה מתבצע הליך קבלת ההחלטות אצל המשיב. כן נטען כי במכתב הנ"ל מתבקשת העוררת להגיש את אותו הדו"ח בדיוק ולכן כבר בשלב זה היה ברור לכל כי הפרטים המצויינים בדו"ח הינם נכונים ואין בהם כל מחלוקת עובדתית או מהותית. העוררת טוענת כי מעולם לא קיבלה את החלטתו הפורמאלית של המשיב אלא רק את ההחלטה מיום 23.5.12 ומעולם לא ניתנה לה האזהרה על הפעלת הסנקציה או זכות טיעון.

עוד טוענת העוררת כי ההוראה הדורשת להגיש מדי שנה דו"ח נפשות ובו פירוט מספר צרכניה לאותה שנה הינה הוראה חדשה כאשר הלכה למעשה מדובר בפעם הראשונה בה היה על העוררת להגיש את הדו"ח האמור. כן נטען כי כללי המים מעניקים למשיב סמכות להטיל סנקציה על ספק אשר נמנע מלהגיש את דו"ח הנפשות במועד הקבוע ומדובר בסנקציה חריפה אשר טומנת בחובה פגיעה כלכלית גדולה ביותר. העוררת טוענת כי החלטת המשיב על הטלת הסנקציה ניתנה בחריגה מסמכות שכן סעיף 4 לכללי המים מעניק למשיב סמכות להטיל את הסנקציה על ספק שנמנע מלהגיש את הדו"ח אך העוררת הגישה מבעוד מועד את הדו"ח וכל אשר היה חסר היה פרט טכני שניתן לתיקון בדיעבד. אף על פי כן בחר המשיב להתעלם מעובדה זו והתייחס לעוררת כאל ספק שנמנע מלהעביר דו"ח, בניגוד ללשון החוק. כמו כן, נטען כי התנהלותו של המשיב מצביעה על כך שהדברים נעשו כלאחר יד, ללא מתן תשומת לב לסמכויות המוקנות לו ומבלי שנשקלו ההיבטים השונים הרלוונטיים לנושא. נטען כי בכך יש משום חריגה מכללי המנהל התקין בהם מחוייב לעמוד המשיב. כן נטען כי ההחלטה לשינוי תנאי הרישיון בשל בעיה טכנית בדו"ח הינה החלטה בלתי סבירה בנסיבות העניין, במיוחד לאור העובדה שמלכתחילה הוחלט לקבל את הנתונים המהותיים שבדו"ח הנפשות כאמינים ונכונים, כפי שהדבר עולה מהמכתב מינואר 2011.

העוררת טוענת כי מטרת כללי המים הינה למנוע מצב בו תאושר כמות מוכרת של נפשות לספק מים וביוב כאשר זה נמנע מלהגיש במועד את דו"ח הנפשות וכאשר למעשה הוא אינו חושף את מספר צרכניו. נטען כי במקרה דנן כל הפרטים המהותיים עמדו בפני המשיב והם אף אושרו מלכתחילה לכן לא ברור כיצד השימוש בסנקציה של שינוי תנאי הרישיון במקרה של שגגה משרדית עשוי להועיל למטרתם של הכללים. עוד נטען כי בעת התיקון לכללי המים בסוף שנת 2010 נקבע בהוראת מעבר כי במידה ולא יעלה בידיו של ספק להגיש את הדו"ח לשנה העוקבת תחשב רשות המים את כמות הנפשות המוכרת בהתאם לסך האוכלוסייה המתגוררת בתחומו של אותו ספק מקומי בהתאם לפרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. נטען כי מאחר שמדובר בקליטת נורמה חדשה וסמכות אכיפה חדשה היה על המשיב לעשות שימוש בסמכותו בזהירות ומתינות ולהפעיל את שיקול דעתו במתינות ולא לסטות מהוראות החוק. נטען כי בפני המשיב עמד אמצעי לתיקון השגגה ללא פגיעה בעוררת וניתן היה להורות לעוררת ליתן הסברים, נימוקים, פירוטים או מסמכים בנוגע לכמות המים שנצרכה לאחר הגשת דו"ח הנפשות. נטען כי המשיב נמנע מלהשתמש בסמכות זו ובחר להפעיל סנקציה שפוגעת פגיעה קשה בעוררת ולכן החלטתו הינה בלתי סבירה ובלתי מידתית.

המשיב טוען כי יש לדחות את הערר שכן החלטת המשיב נכונה, ראויה ותואמת את כללי המים, שכן הקביעה בדבר הכמות המוכרת נעשתה בהתאם לקבוע בכללי המים לאחר שהעוררת לא הגישה כנדרש ובמועד דו"ח המפרט את מספר הנפשות להן היא עתידה לספק מים. נטען כי טופס הדיווח על מספר הנפשות אשר העבירה העוררת למשיב בחודש נובמבר 2010 לא אומת כנדרש על פי הכללים ונעדר חתימת עו"ד. לפיכך ביום 5.1.11 שלח המשיב לעוררת התראה ולפיה טופס הדיווח התקבל ללא התצהיר המתחייב מכללי המים ובמכתב הובהר לעוררת כי עליה להעביר שנית את טופס הדיווח חתום בידי מורשה חתימה ומאומת בתצהיר בפני עו"ד. נטען כי העוררת לא השיבה למכתב זה ורק בחודש יוני 2011 העבירה את דו"ח הנפשות כאשר הוא מאומת כדין וחתום על ידי עו"ד כמתחייב על פי כללי המים. עוד טוען המשיב כי ביום 24.3.11 פרסם המשיב באתר האינטרנט הרשמי את כמויות המים המוכרות שאושרו והעוררת יכלה לדעת את הכמות המוכרת שאושרה לה כבר במועד זה. כמו כן, במהלך חודש אפריל נשלחו רישיונות האספקה לספקים המקומיים ובהם גם לעוררת.

נטען כי לאור העובדה שלא התקבל טופס דיווח כנדרש ובהתאם להוראות כללי המים נקבעה ברישיון לשנת 2011 של העוררת כמות מוכרת בגובה של מחצית מכמות המים שהוכרה לה בשנת 2010. עוד נטען כי העוררת לא הגישה ערר על הכמות המוכרת במסגרת 21 הימים הקבועים בחוק המים ורק במהלך חודש דצמבר 2011 פנתה העוררת למשיב בבקשה לעיון מחדש, על פי טענתה. המשיב מציין כי מכתב זה לא אותר בידי המשיב. בהמשך, לאחר שהגיע מכתבה של העוררת מחודש פברואר 2012 לידי הגורמים המוסמכים, נשלחה ביום 23.5.12 תשובת המשיב אשר חזרה על שהודע לעוררת עוד ביום 5.1.11 ואשר יכלה ללמוד הן מהכמות המוכרת שאושרה לה ברישיון לשנת 2011 והן מפרסומי רשות המים. נטען כי תשובה זו נמסרה גם טלפונית בשיחה עם ב"כ העוררת. המשיב טוען כי בחודש יוני התקבל לראשונה ברשות המים טופס הדיווח של העוררת כנדרש ובעקבות קבלתו ונוכח החלטה כללית שהתקבלה ברשות המים בדבר הגדלת הכמות המוכרת מ- 2.5 ל- 3.5 מ"ק לנפש לחודש בעיצומה של השנה, עודכנה הכמות המוכרת ברישיונה של העוררת. נטען כי רק ביום 13.6.12 ובאיחור של יותר משנה ממועד הוצאת הרישיון הוגש הערר.

על כן, המשיב טוען כי דין הערר להדחות גם מחמת איחור בהגשתו שכן העוררת השתהתה למעלה משנה לאחר המועד הקבוע בחוק להגשת הערר. נטען כי העוררת לא הגישה בקשה להארכת מועד להגשת הערר ולא נימקה את האיחור הניכר בו הוגש הערר ולא הצביעה על טעמים חיצוניים ראויים שיצדיקו את הארכת המועד להגשת הערר. נטען כי אין בפניות חוזרות ונשנות כדי לעצור את מרוץ הזמן או כדי לעכב הגשת ערר על פי דין.

המשיב טוען כי העדר חתימת עו"ד על דו"ח הנפשות אינו מהווה פגם טכני כפי שמנסה העוררת לטעון. נטען כי הדרישה לאימות על ידי עו"ד היא דרישה מהותית שנועדה להבטיח את מהימנות הדיווח ודיוק בפרטים המדווחים. נטען כי החובה להעביר נתונים בדוקים ומאומתים בתצהיר נועדה להבטיח את מהימנות הדיווח המשמש אבן יסוד לקביעת זכות להטבה כספית משמעותית לספק המים. נטען כי למשיב אין יכולת לאמת בביקורת משלו את הדיווחים של כל הספקים ויש הכרח להבטיח כי הדיווחים לא יועברו כלאחר יד. על כן קיימת הקפדה על העברת הדיווחים במועד, על שלמותם ועל כך שהדיווחים יהיו מאומתים בתצהיר כדין. נטען כי משלא התקבל דיווח כנדרש על פי הכללים פעל המשיב כדין כאשר חישב את הכמות המוכרת בהתאם למפורט בסעיף 4ב(ה) לכללי המים. המשיב טוען כי שלח התראה בעניין וביקש מהעוררת לתקן את הליקויים למרות שאין בכללים הוראה המחייבת את המשיב במשלוח התראה והדבר נעשה לפנים משורת הדין ובמטרה למנוע מהספק את התוצאה של הדיווחים החסרים. המשיב מציין כי בשל העובדה שנדרש לשלוח מכתב התראה דומה לספקים רבים נעשה שימוש בנוסח אחיד וזה המקור לטעות הקולמוס שנפלה במכתב כאשר נוסחו לא עודכן ולא תוקן בו התאריך עד אליו נדרש הספק לשלוח את הדיווח המאומת כדין.

נטען כי בשל העובדה שהיה מדובר בשנה הראשונה שבה היה על ספקי המים להעביר דיווחים לעניין הכמות המוכרת המשיב עשה את המיטב להקל על הספקים בכך שנשלחו מראש טפסים לדיווח, נשלחו התראות על כשל בדיווח ונעשו פעולות הסברה בקרב ספקים. יחד עם זאת, דווקא מכיוון שהיה מדובר בתום השנה הראשונה ליישום הרפורמה בתעריפי המים הייתה חשיבות מיוחדת לכך שהדיווחים יועברו במועד ובמלואם. בשל כך נקבעו גם תוצאות ברורות למחדלים שיהוו גם אמצעי לריסון הכמות המוכרת בהעדר דיווח תקין וגם תמריץ להעברת הדיווח במועד. נטען כי המשיב פעל בהתאם להוראות הדין והפעיל סמכותו באופן ראוי וסביר ואין מקום להתערבות בהחלטה.

דיון ומסקנות

האיחור שבהגשת הערר: