פסק-דין בתיק עא 3023/03

בשנת 1994 התקשרה המשיבה בחוזה פיתוח עם מינהל מקרקעי ישראל (להלן "המינהל") ולפיו ניתנה לה האפשרות להקים קניון בשטח מקרקעין מוגדר השייך למינהל והמצוי בעיר בית שאן כאשר עם סיום הבנייה אמור היה להחתם עמה חוזה חכירה לדורות. המקרקעין מצויים בתוך אתר עתיקות מוכרז לפי חוק העתיקות תשל"ח - 1978 (להלן "חוק העתיקות") ולפיכך נדרשה המשיבה לקבל את הסכמתה של המערערת לבצוע העבודות במקום. ההסכמה אף נכללה כתנאי לקבלת היתר בנייה. המערערת הינה תאגיד סטאטוטורי שהוקם לפי חוק רשות העתיקות, תשמ"ט - 1989. (להלן יקרא "חוק הרשות"). לפי סעיף ההגדרות בחוק העתיקות מנהלה של המערערת הוא המנהל המוסמך לפי חוק זה (להלן יקרא "המנהל") ולפי סעיף 29 (א) שבו נדרש אישורו לבצוע העבודה במקרקעין הרלבנטיים, כמו בכל אתר עתיקות מוכרז אחר. (להלן תיקרא ההוראה הכלולה בסעיף האמור "הוראת החוק"). על פי סמכותו היתנה מנהל המערערת את מתן האישור למשיבה בכך שיתבצעו במקום חפירות ארכיאולוגיות, או "חפירות הצלה" בלשונה, על פי קריטריונים שנקבעו על ידו. עוד הוסיף המנהל וקבע כי את החפירות מורשים לבצע הרשות עצמה או מכון מחקר שיפעל בחסותה ובלבד שעלות העבודה תוטל על המשיבה ותשולם על ידה. דרישה זו היתה כרוכה בהצגת העמדה ולפיה למערערת עצמה אין תכנית לבצע חפירות ארכיאולוגית באתר בעתיד הנראה לעין. המשיבה מחתה על הדרישה אך לאחר התכתבויות ופגישות שלא הניבו פרי, היא שילמה בסופו של דבר למערערת את עלות ביצוע החפירות על פי דרישתה ותחשיבה של האחרונה. לאחר שאלה בוצעו ניתן היתר הבנייה והמשיבה יכולה היתה לגשת לבניית הקניון. המשיבה שילמה על פי הדרישה האמורה סך נומינלי של 344,511 ש"ח במספר תשלומים שרובם שולמו מראשית ספטמבר 1995 ועד לסוף 1996. לית מאן דפליג כי המערערת דרשה מהמשיבה את התשלומים הללו על פי פרקטיקה קבועה ושגרתית שהיתה נקוטה בידה.

ביום 22/11/98 ניתן בבית המשפט העליון פסק הדין בבג"צ 4146/95, עזבון המנוחה דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות ואח'. פסק הדין פורסם בפד"י נ"ב (IV) עמ' 774. (להלן פרשת דנקנר). השאלה שנדונה בפרשה זו עסקה בסמכותו של המנהל להכריז על שטח כאתר עתיקות לפי חוק העתיקות, אלא שבצד העיסוק בסוגיה הזו נדרש בית המשפט העליון לפרקטיקה הנקוטה בידי המערערת בענין חיוב היזמים בעלות חפירות ההצלה שהיא דורשת לבצע, כתנאי למתן אישורה לפי הוראת החוק. השופט זמיר שכתב את פסק הדין, אליו הצטרפו חבריו למותב, מתח ביקורת חריפה על הפרקטיקה הנהוגה בידי המערערת, בענין הטלת עלות חפירות ההצלה על היזם, וזאת כתנאי למתן האישור וקבע כי פרקטיקה זו משוללת בסיס משפטי והינה בלתי חוקית. בעמוד 813 בפסקה 32 לפסק הדין, מסכם כב' השופט זמיר את מסקנותיו בסוגיה האמורה בהאי לישנא:

הגם שדברי השופט זמיר בהקשר זה נאמרו אגב אורחא אין מחלוקת שמאז מתן פסק הדין זו הפרשנות הנכונה והנוהגת וכי מאז חדלה המערערת לדרוש מהיזמים ומבעלי הקרקע לממן מכספם את הוצאות חפירות ההצלה או הבדיקות שנדרשו על ידה והיא החלה לבצעם על חשבונה. במקביל ועל פי המלצת בית המשפט באותו פסק הדין, התקין שר החינוך, הממונה על ביצוע חוק העתיקות, את תקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות), תשס"א - 2001 ובהן נקבעו קריטריונים ושיעורים ברורים של אגרות שהרשות רשאית לגבות כתנאי למתן אישור לפי הוראת החוק.

לאחר שניתן פסק הדין בפרשת דנקנר, הלכה המשיבה והגישה לבית משפט השלום בעפולה את תביעתה נשוא ההליך הנוכחי. התביעה הוגשה ביום 9/2/2000.

המערערת התגוננה כנגד התביעה וביקשה לדחותה. לאחר ששמע את ראיות בעלי הדין וטענותיהם קיבל בית משפט קמא את התביעה וחייב את המערערת להשיב למשיבה את התשלומים שגבתה ממנה עבור פעולות החפירה באתר.

על הכרעה זו מונח הערעור שבפנינו. כאמור אין חולק עוד כי מאז מתן פסק הדין בפרשת דנקנר ועד התקנת התקנות החדשות, לא היתה המערערת רשאית לדרוש מבעלי הקרקע ומהיזמים המבקשים לבנות, כתנאי למתן אישורה לפי הוראת החוק, כי יממנו מכיסם את עבודות החפירה. מנגד נאסר על המערערת לעכב ביצוע עבודות החפירה וההצלה, ככל שהן נדרשות, "עד בוא המשיח".

כפי שקבע השופט זמיר על הרשות המערערת, לבצע החפירה ולממן את עלותה מתקציבה. כאן המקום לציין כי על פי חוק הרשות תקציבה ממומן מאוצר המדינה ומאגרות ותשלומים אחרים שהיא רשאית לגבות. יצוין כי גם לפני התקנת התקנות החדשות רשאית היתה המערערת לגבות אגרות שונות אך כאמור לא בגין פעולות מעין אלה בהן עסקינן כאן.

המחלוקת בין בעלי הדין התמקדה בשאלה האם לפסק הדין בפרשת דנקנר תחולה פרוספקטיבית בלבד, כלומר מעת הינתנו ואילך או שמא תחולתו הינה גם רטרואקטיבית ויזם אשר שילם התשלומים הללו, טרם צאתו של פסק הדין, זכאי להשבה.

בית משפט קמא אימץ בפסק דינו את פסק הדין שניתן בבית משפט המחוזי בתל-אביב בתיק אז' 2308/00 מפעלי תחנות בע"מ נ' רשות העתיקות (פורסם בדינים מחוזי ל"ג (2) עמ' 214) ובעקבותיו קבע כי המשיבה כאן זכאית להחזר התשלומים ששילמה וכך אכן הורה. יצוין כי על פסק דין זה תלוי ועומד ערעור בבית המשפט העליון בתיק ע"א 1761/02. לתוצאה דומה הגיע בית משפט השלום בחיפה בתיק אז' 15608/00 (פורסם בהוצ' נבו). ערעור שהוגש על פסק הדין נדחה על ידי בית המשפט המחוזי בחיפה ללא הנמקה ותוך אימוץ מסקנותיו של בית משפט קמא והכל בגדרה של תקנה 460 (ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד - 1984. (ע"א 2844/04 של אותו בית משפט).

בעת הדיון בפנינו הורינו לב"כ בעלי הדין על הגשת סיכומים בכתב. אלה מונחים בפנינו ועלינו לחרוץ עתה הדין. הצעה שהעלינו כי נשהה את פסק הדין כאן עד שבית המשפט העליון יאמר דברו בע"א 1761/02, לא זכתה להסכמה משותפת ולפיכך נאמר עתה את דברינו אנו במחלוקת.

כאן המקום לציין כי בתיק הערעור המתנהל בבית המשפט העליון הצטרף היועץ המשפטי כצד להליך כשהוא תומך בעמדת המערערת שם. לסיכומיו כאן צירף ב"כ המערערת את נייר העמדה המפורט שהגיש היועץ בבית המשפט העליון וביקש לראות בטיעונים המועלים שם חלק מנימוקיו בהליך הנוכחי.

כאמור השאלה העומדת להכרעה כאן הינה האם ליזם ששילם למערערת תשלומים שנדרש על ידה לשלם, כתנאי לקבלת אישור לפי הוראת החוק, ועשה זאת טרם מתן פסק הדין בפרשת דנקנר, עומדת לו הזכות לקבל אותם חזרה לידיו, אם לאו.

המערערת אינה טוענת כי בשום מקרה לא יהיה זכאי להשבה יזם ששילם תשלומים מעין אלה כפי שנדרשה המשיבה, אלא שלשיטתה במקרה שלפנינו אין המשיבה זכאית לכך וזאת בשל שיקולים שונים בהם נדון להלן. (אשר לעמדתה העקרונית של המערערת ראה את דבריו של היועץ המשפטי לממשלה בסעיף 55 לתגובתו האמורה שצורפה כאמור לסיכומי המערערת, כחלק הימנה).