השופט נ' סולברג:
1. ערעור וערעור שכנגד על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז (השופט ב' ארנון) בת"א 15417-06-09 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 15417-06-09 end_of_the_skype_highlighting מיום 2.3.2011, בגדרו נתקבלה תביעת השבה של עוגן נדל"ן מניב בע"מ (להלן: עוגן) מאת מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל). בית המשפט המחוזי פסק כי על המינהל לשלם לעוגן סך של 4,375,054 ש"ח בתוספת ריבית והצמדה, סכום כסף אשר שולם ביתר כ"דמי היתר" עקב שינוי יעוד ושינוי בקיבולת הבניה של מקרקעין שעוגן חוכרת מאת המינהל.
רקע עובדתי
2. עוגן, חברה ציבורית העוסקת בפיתוח ובהשבחת מקרקעין, ניהולם והשכרתם, רכשה זכויות במקרקעין הנדונים - הגובלים במקרקעין שבבעלותה - ואשר עליהם נבנה בית החולים "אסותא" בתל אביב, בשני חוזי חכירה: בשטח של 9,392 מ"ר שייעודו לתעשיה, רכשה עוגן זכות לחכירה על-פי "חוזה חכירה - תעשיה ומלאכה"מיום 23.3.1983 עד לשנת 2031, עם אופציה להארכת החכירה ב-49 שנים נוספות; בשטח של 2,580 מ"ר שייעודו לתעשיה ומלאכה, רכשה עוגן זכות לחכירה על-פי "חוזה חכירה"מיום 22.6.2000 עד לשנת 2049, עם אופציה להארכת החכירה ב-49 שנים נוספות.
3. על-פי חוזי החכירה, קיבולת הבניה המותרת בהתאם לתכנית המיתאר אשר חלה על המקרקעין במועד חכירתם על-ידי עוגן היתה 200%. החל משנת 2000 פעלה עוגן לשינוי הייעוד של המקרקעין ולהגדלת זכויות הבניה, ואכן על-פי תכנית מתאר חדשה, תא/2950, ניתן לבנות על המקרקעין מרכז רפואי, משרדים, תעשיה עתירת ידע, קומת מסחר וחניונים תת-קרקעיים בקיבולת בניה (מעל הקרקע) של 300%. על מנת לנצל את זכויות הבניה על המקרקעין, התקשרה עוגן ביום 18.10.2004 בהסכם עם עיריית תל אביב-יפו ובו נקבע כי בהתאם לנדרש בסעיף 17.1.5 לתכנית החדשה תשלם עוגן לעירייה סך של 6,511,963 ש"ח עבור פיתוח השטחים הציבוריים הנכללים בתכנית, כתנאי לקבלת היתר בניה על המקרקעין. בשנת 2005, לאחר אישורה של התכנית החדשה, פנתה עוגן למינהל בבקשה לערוך "עסקת שינוי יעוד וניצול", לנוכח כוונתה לבנות על המקרקעין בית חולים ומשרדים. בעסקה שכזו, ככלל, מתקשר המינהל בהסכם חכירה חדש עם חוכר מקרקעין שזכויותיו הוגדרו בהסכם חכירה מקורי. הסכם החכירה החדש מעניק לחוכר זכות חכירה לתקופה של 49 שנים, עם אופציה ל-49 שנים נוספות; נקבע בו יעוד שונה למקרקעין; שינוי בקיבולת הבנייה, קרי, שיעור הניצול של המקרקעין בהתאם לתכנית המיתאר החלה על המקרקעין באותו מועד; ככלל, הסכם החכירה החדשמבטל את הסכם החכירה המקורי.
4. בעת כריתתו של הסכם החכירה המקורי מוערך שווי המקרקעין ונקבעים דמי החכירה על-פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה באותה שעה. בעת כריתתו של הסכם חכירה חדש הכולל שינוי יעוד או שינוי בקיבולת הבניה על המקרקעין, רוכש החוכר זכויות נוספות, אשר בגינן לא שילם למינהל בעת כריתת הסכם החכירה המקורי. בתמורה לזכויות הנוספות, על החוכר לשלם דמי היתר.
5. דמי היתר הריהם אפוא תשלום מאת החוכר למינהל בגין זכויות נוספות שרכש ב"עסקת שינוי יעוד וניצול", מעבר לזכויות שהיו מנת חלקו על-פי הסכם החכירה המקורי. סמכות גביית דמי ההיתרואופן חישובם, עוגנו בהחלטה מספר 933 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 2.7.2002, ובה נקבע בסעיף 4.1 כדלקמן:
"עבור שינוי יעוד או שינוי ניצול - 31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול".
המחלוקת
6. הצדדים חלוקים בשלוש שאלות; שתיים בערעור, ואחת בערעור שכנגד:
(א) בשאלת פרשנותה של החלטה מספר 933 הנ"ל: מהו "הערך המלא של הקרקע"? האם זהו ערכן של זכויות החכירה במקרקעין לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול (כטענת עוגן), או שזהו ערכה של בעלות במקרקעין לאחר השינוי (כטענת המינהל)?
(ב) בשאלה האם בקביעת ערכם של המקרקעין לאחר "עסקת שינוי יעוד וניצול" יש להביא בחשבון את עלות פיתוח השטחים הציבוריים על-פי ההסכם הנ"ל שבין עוגן לבין עיריית תל אביב-יפו (סך של 6,511,963 ש"ח)?
(ג) בשאלה האם יש להוסיף לסכום פסק הדין סך של 207,333 ש"ח ששילם המינהל לעוגן במהלך המשפט, שלא על-פי החלטה שיפוטית, על מנת שהסכום הפסוק יעמוד על מלוא סכום התביעה?
נדון בשלוש השאלות כסידרן.
(א) "הערך המלא של הקרקע"
7. מבחינה לשונית - כך פסק בית המשפט המחוזי - יכול "הערך המלא של הקרקע" להתפרש בשני אופנים: כזכות הבעלות בקרקע, כמו גם כזכות החכירה, שערכה 91% משוויה של הבעלות. על תכליתה של החלטה 933 למד בית המשפט המחוזי מלשונה ומדברי ההסבר שניתנו לה. דמי ההיתרנועדו לגביית תמורה מחוכר המקרקעין עבור תוספת הזכויות שהוענקה לו בשינוי הייעוד או הניצול. התוספת באה לידי ביטוי בזכויות חכירה, ולא בזכות של בעלות. פרשנות המינהל שלפיה הערך המלא של המקרקעין לאחר שינוי הייעוד או שינוי הניצול הוא ערכה של הבעלות, משמעותה היא הטלת חובת תשלום דמי היתר גם על ההפרש שבין זכות החכירה המהוונת לאחר שינוי הייעוד או שינוי הניצול, לבין זכות הבעלות, אף-על-פי שהחוכר לא מקבל זכות של בעלות ולא נהנה מן ההפרש. הנאתו מתמצית בהפרש שבין ערכן של זכויות החכירה לפני ואחרי שינוי הייעוד או שינוי הניצול, ותו לא. לשיטת בית המשפט המחוזי, גישת המינהל מוליכה לאנומליה, ולפיכך ביכר את עמדתה של עוגן וקבע כי צריך שתישמר סימטריה בין שני חלקי המשוואה, היא נוסחת חישוב דמי ההיתר: בין לפני ובין אחרי שינוי הייעוד או הניצול, צריך שידובר במכנה משותף אחיד: זכויות חכירה.
8. בית המשפט המחוזי ציין כי בהתחשב בכך שהחלטה 933 נוסחה על-ידי בעלי מקצוע מיומנים, ניתן להניח כי אילו התכוונה מועצת מקרקעי ישראל לחשב את דמי ההיתרעל סמך שווי זכות הבעלות במקרקעין, למרות שהחלטה 933 עוסקת בזכויות חכירה, היתה המועצה נותנת לכוונתה-זו ביטוי מפורש. בהסכם החכירה המקורי, לפני "עסקת שינוי יעוד וניצול", בסעיף שעניינו בשינוי יעוד הקרקע ובחישוב דמי ההיתר, נקט המינהל בלשון שונה: "ערך המגרש לפי ייעודו החדש ו/או שיעור ניצולו החדש". על אף שביטוי זה נתון גם הוא לפרשנות, ציין בית המשפט המחוזי כי הלכה פסוקה היא שבמחלוקת בין המינהל לבין חוכר על אודות פרשנות חוזה חכירה יש לפרש את החוזה לחובת הנסח, ובדרך המיטיבה עם החוכר (ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001)). כאז, וכאמור שם, כן עתה וכאן. כלל פרשנות זה, שנועד למנוע מאת המינהל לעשות שימוש בכוח שלטוני על מנת לגבות כספים מן האזרח ללא מקור סמכות ברור, ניתן ליישום גם בפרשנות של החלטות מועצת מקרקעי ישראל. בית המשפט המחוזי קבע כי משנמנע המינהל מלנקוט בלשון ברורה בנסחו את סעיף 4.1 הנ"ל להחלטה 933 יש לזקוף זאת לחובתו ולהעדיף את הפרשנות המיטיבה עם עוגן, חוכרת המקרקעין.
9. בית המשפט המחוזי דחה את הנמקת המינהל לפרשנות שהציע ולפיה הערך המלאהוא הבעלות, הנמקה המבוססת על כך שהחלטה 933 מעניקה הטבות מפליגות לחוכר המקרקעין, ופרשנותה של עוגן תעניק לחוכר הטבה נוספת שאינה מוצדקת ושלא היתה כוונה להעניקה. בית המשפט ציין כי העמדת שיעור דמי ההיתר על 31%, כפי שנקבע בהחלטה 933, אין בה משום "הטבה מפליגה"כפי שנטען על-ידי המינהל.
תשלום דמי ההיתרנעשה אך ורק כאשר החוכר מבקש מן המינהל אישור לבנייה על קרקע שייעודה שונה. לפיכך תלוי המינהל בחוכר לשם הפקת הנאה משינוי יעוד וניצול המקרקעין. על מנת לעודד חוכר ליזום תוכניות לשינוי יעוד המקרקעין ולפעול לשם מימושן, נדרש המינהל לתמרץ את החוכר ולחלוק עימו את ההנאה הנוספת הנובעת משינוי יעוד המקרקעין. בית המשפט ציין כי המינהל מכיר בצורך לתמרץ את החוכר, וכי בהחלטה 402 אשר קדמה להחלטה 933 והסדירה את אופן חישוב דמי ההיתר, נקבע מנגנון שונה לחלוקת ההנאה בין המינהל לבין החוכר הנובעת מעליית ערך המקרקעין. בית המשפט קבע כי על אף שהחלטה 933 מעניקה הטבות לחוכר, הרי שבהשוואה להחלטה 402 עלה שיעור חלקו של המינהל ברווח הנובע מעליית ערך המקרקעין עקב שינוי הייעוד או הניצול, על חשבון חלקו של החוכר.