השופטת ע' ארבל:
עניינו של הערעור שלפנינו בשאלת חובת ההשבה של היטל השבחה ששילם בעל מקרקעין לרשות, אשר אין מחלוקת כי נגבה כדין, בנסיבות שבהן פג תוקפה של תכנית המתאר שמכוחה נגבה ההיטל.
רקע
1. בבעלות המשיבים קרקע, המצויה בחלקה 73 בגוש 30019 בשכונת אבו-טור שבירושלים (להלן: הקרקע). בתחילת שנות השמונים התקשרו המשיבים עם חברה בשם אלקונטרן אינווסטמנט אס.אי, שחליפתה היא אלקונטרן (1981) בע"מ (להלן: אלקונטרן), בהסכם קומבינציה לחכירת הקרקע לשם בניית מלון דירות (להלן: הסכם הקומבינציה). בתמורה לזכויות החכירה, התחייבה אלקונטרן, בין היתר, לשאת בכל התשלומים שיידרשו בשל הבניה לרבות היטל השבחה.
2. אלקונטרן קידמה תכנית מתאר מקומית ששינתה את יעוד הקרקע מיעוד פרטי פתוח לשטח לבינוי מלון דירות. תכנית זו אושרה על-ידי רשויות התכנון ביום 17.10.88 (להלן: תכנית 3160). אין מחלוקת כי תכנית 3160 השביחה את הקרקע ועל-כן נדרשו בעלי הקרקע לשלם למערערת היטל השבחה. בהתאם להסכם הקומבינציה, נדרשה אלקונטרן לשאת בתשלום זה ולאחר משא ומתן שקיימה עם המערערת, שילמה ביום 9.8.90 את היטל ההשבחה בתוספת הפרשי הצמדה וריבית בסכום כולל של 427,194 ש"ח.
3. תוקפה של תכנית 3160 הוגבל לשלוש שנים, תוך שצוין בהוראות התכנית כי אם בחלוף התקופה לא תבוצע כל בניה בקרקע - תתבטל התכנית והמצב ישוב לקדמותו. בחלוף למעלה משלוש שנים הוארך תוקף תכנית 3160 במסגרת תכנית 3160א. הארכה נוספת התבצעה במסגרת תכנית 3160ב. ההארכות בתכניות 3160א ו-3160ב היו רטרואקטיביות, היינו החלתה של התכנית החדשה על הקרקע נעשתה למפרע - מהמועד שבו פגה התכנית הקודמת, שחלף זה כבר. עוד יצוין כי ההארכות נעשו בכפוף לתנאי הנזכר בדבר ביטול התכנית באין בניה. בסופו של דבר, פג תוקפה של התכנית באופן סופי ביום 4.12.99 מבלי שבוצעו עבודות בניה בקרקע ואף בלי שהוצא היתר בניה.
4. ביני לביני, הועברו הזכויות בקרקע. בתחילה העבירה אלקונטרן את מחצית זכויותיה לחברת אפריקה ישראל להשקעות בע"מ, אך הסכם זה בוטל ואלקונטרן נותרה בעלת מלוא זכויות החכירה בקרקע. בשנת 1995 חתמה אלקונטרן על הסכם משולש עם המשיבים ועם חברת סדרון פרופרטיס לימיטד (להלן: סדרון) ובו אמורות היו לעבור כל זכויותיה של אלקונטרן לידי סדרון בתמורה לכך שסדרון תשלם את כל הוצאותיה של אלקונטרן בגין הפרויקט (להלן: הסכם סדרון או ההסכם). בהמשך ובטרם פג תוקפה של תכנית 3160ב, תבעה סדרון את ביטול ההסכם ובמסגרת הליך בוררות שהתנהל בין הצדדים הוכרע כי ההסכם בוטל כדין. ביום 17.2.04 פסק הבורר כי על המשיבים לפצות את סדרון בגין הוצאותיה לקידום הפרויקט, לרבות כספים ששילמה לאלקונטרן ובכלל זה היטל ההשבחה (להלן: פסק הבוררות). המשיבים פרעו את מלוא חובם לסדרון ביום 19.10.06, ולאחר מכן, ביום 30.11.06, הגישו לבית המשפט המחוזי בירושלים תביעה נגד המערערת להחזר תשלום היטל ההשבחה.
פסק-דינו של בית המשפט המחוזי
5. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט צ' זילברטל) דחה תחילה את טענותיה המקדמיות של המערערת. טענת המערערת להיעדר יריבות מול המשיבים נדחתה מן הטעם שהוכח כי פסק הבורר חייב את המשיבים לשלם לסדרון גם את היטל ההשבחה וסכום זה אכן שולם בפועל. בית המשפט קבע כי משבוטל הסכם סדרון, מלוא הזכויות בקרקע שבו לידי המשיבים לרבות הזכות לתבוע את השבת ההיטל, ומכאן היריבות שבין המשיבים לבין המערערת. בית המשפט דחה גם את הטענה כי התביעה התיישנה או שחל שיהוי בהגשתה. נקבע כי עילת התביעה המקורית נולדה עם פקיעת תוקף תכנית 3160 כאשר ההשבחה פקעה לראשונה, אולם ככל שנוצרה עילה במועד זה, היא עברה מן העולם לאחר שתוקף התכנית הוארך פעמיים רטרואקטיבית. מכאן שעילת התביעה נולדה עם פקיעת תוקפה של תכנית 3160ב בשנת 1999 ולכן התביעה טרם התיישנה. באשר לטענת השיהוי, נקבע כי המשיבים לא זנחו את עילת תביעתם. בעת שנוצרה העילה, המשיבים ניהלו הליך בוררות מול סדרון, שרק בסופו - בשנת 2004, נפסק שעליהם להשיב לסדרון את סכום ההיטל. כמו-כן, לא עלה בידי המערערת להוכיח כי שינתה את מצבה לרעה בשל חלוף הזמן. לבסוף, נדחו גם טענות שהועלו ביחס לחוקיות גביית ההיטל הואיל ואין מחלוקת באשר לעצם חוקיות הגבייה אלא באשר לשאלת חובת ההשבה.
6. נוסף על כך, דחה בית המשפט את הטענה כי המשיבים מושתקים מלתבוע את השבת ההיטל. לפי טענת המערערת, סכום ההיטל הופחת בעקבות משא ומתן שניהלה עם אלקונטרן והפחתה זו גילמה את הסיכון שבפקיעת התכנית. בית המשפט קבע כי טענה זו לא הוכחה, קרי לא הוכח שההפחתה נבעה מכך שההשבחה הוגבלה בזמן. עוד נקבע כי מדיניות המאפשרת את הפחתת ההיטל מראש בשל מגבלת תוקף התכנית המשביחה, אינה רצויה משום שהיא חותרת תחת תכליתו של ההיטל - לחלק את ההתעשרות שנוצרה אצל בעל הקרקע עם הציבור.
7. לאחר שבית המשפט דחה טענות אלה, פנה לבחינת אפשרות ההשבה של היטל השבחה שנגבה כדין, במובחן מהיטל השבחה שנגבה ביתר או בטעות, בהיעדר הוראה חקוקה המסדירה השבה מעין זאת. בית המשפט בחן פסיקה שהתייחסה להשבת מס במקרים שבהם התבטל האירוע שבעטיו שולם המס ולא היה בנמצא הסדר השבה חקוק. על יסוד פסיקה זו מצא כי גם בענייננו, אין לראות בהוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק), המסדירות את גביית היטל ההשבחה, משום הסדר שלילי אלא מדובר בלאקונה, שמקורה בכך שהמחוקק לא צפה את קיומן של תכניות מתאר מוגבלות בזמן. בית המשפט הוסיף וקבע כי יש להשלים לאקונה זו תוך פניה לתכלית החקיקה הפיסקאלית. תכלית זו מחייבת את המסקנה כי כל-אימת שמתבטל האירוע שבגינו נוצרה החובה לשלם את היטל ההשבחה, כך שההשבחה אינה קיימת עוד, אין זה ראוי שהרשות תוסיף ותחזיק בהיטל ולכן קמה חובה להשיבו, אף בהיעדר הוראה מפורשת בחוק המורה על כך.
8. בית המשפט היה ער לכך שהפסיקה שממנה הקיש לענייננו עסקה במס להבדיל מאגרה ועמד על הקושי בסיווגו של היטל ההשבחה כמס מובהק. ברם קבע כי אף אם יסווג היטל ההשבחה כאגרה, עדיין תקום חובת השבה במקרה של פקיעת תוקף התכנית שמכוחה הוא נגבה. מסקנה זו הושתתה על הוראות חוק אחרות, המלמדות שחובת ההשבה שבדיני המס חלה גם על היטלי השבחה ששולמו כדין. מקיומן של הוראות חוק אלה, הסיק בית המשפט כי אין מניעה עקרונית הנובעת מאופיו של היטל ההשבחה להשיב היטל ששולם כדין בנסיבות המצדיקות זאת.
9. את הבסיס הפוזיטיבי לחובת השבת ההיטל עיגן בית המשפט בסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן: חוק עשיית עושר ולא במשפט), תוך שפירשו בהרחבה. משנקבע כי יש להשיב את ההיטל, בחן בית המשפט את השאלה אם המשיבים בכל זאת זכו להשבחה כלשהי שאינה מצדיקה את השבת מלוא ההיטל. נקבע כי יתכן שהיה מקום לנכות את ההוצאות שהוציאה המערערת במסגרת הטיפול בתכנית המתאר, אולם המערערת לא טענה זאת וממילא לא הוכיחה מה היו הוצאותיה. עוד קבע בית המשפט כי ההשבחה לא מומשה בעת מכירת הזכויות בקרקע מאלקונטרן לסדרון, אף על פי שהחוק מורה כי "ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין", כאשר מימוש זכויות מוגדר (בין היתר) כהעברת הזכויות במקרקעין. נקבע כי הוראות חוק התכנון והבניה אינן מתייחסות לתכנית מוגבלת בזמן ולכן מימוש הזכויות שעליו מדובר הוא מימוש סופי שאינו יכול להתבטל כתוצאה מפקיעת תכנית המתאר. לכן גם אם אלקונטרן התעשרה כאשר מכרה את זכויותיה לסדרון, הרי שסופה של התעשרות זאת בהפסד של המשיבים, שההיטל גולגל לבסוף לפתחם כנגד קרקע שבסופו של דבר לא הושבחה.
10. לבסוף, פסק בית המשפט כי אין מקום לפטור את המערערת מהשבת ההיטל מכוח סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט. בית המשפט דחה את טענת המערערת כי השבת הסכום בחלוף 16 שנים ממועד גבייתו תפגע בתקציבה בנימוק שהפגיעה הנטענת לא הוכחה, וממילא היה עליה להתייחס מראש לתשלום ההיטל כתשלום על-תנאי, שתיאלץ להשיבו ככל שתפקע התכנית.
11. על יסוד האמור, קיבל בית המשפט את התביעה וחייב את המערערת בהשבת היטל ההשבחה בתוספת ריבית והצמדה מיום תשלום ההיטל לרשות.
טענות הצדדים
12. המערערת שבה ומעלה בערעורה טענות מקדמיות. ראשית, טוענת היא לקיומה של התיישנות, שלשיטתה יש לחשבה החל ממועד תשלום היטל ההשבחה בשנת 1990, ולחלופין ממועד תום תוקפה של תכנית 3160 - התכנית המקורית, ולחילופי חילופין, ממועד תום תוקפה של תכנית 3160ב - התכנית האחרונה - תוך הוספת התקופות שבהן התכנית לא היתה בתוקף (עד אישורה הרטרואקטיבי) למרוץ ההתיישנות. עוד נטען לשיהוי המצדיק את דחיית התביעה על רקע הזמן הרב שחלף מאז ששולם ההיטל. כמו-כן, חוזרת המערערת על טענתה בדבר היעדר יריבות, המבוססת על כך שההיטל שולם על-ידי אלקונטרן ולא על-ידי המשיבים. לבסוף, חוזרת היא על טענתה כי המשיבים מושתקים ומנועים מלטעון להשבת ההיטל וזאת נוכח הסכמתה של אלקונטרן לתשלום מופחת, אשר גילם את מגבלת התוקף של התכנית.
13. לגופו של עניין, טוענת המערערת כי היעדר הוראה בחוק התכנון והבניה המסדירה השבה בנסיבות המקרה שלפנינו, מלמד על קיומו של הסדר שלילי. לטענתה, כאשר ביקש המחוקק לקבוע חובת השבה בהקשרים אחרים - קבע אותה במפורש. שתיקת החוק במקרה שבו פג תוקפה של תכנית המתאר מלמדת כי המחוקק ביקש שלא לקבוע חובת השבה בנסיבות אלה. מסקנה זאת נלמדת, לשיטתה, גם מהוראות חוק חיצוניות המתייחסות ספציפית לגבייתו של היטל השבחה, שאליהן הפנה בית המשפט המחוזי.