השופטת ע' ארבל:
לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (כב' השופטת מ' שידלובסקי-אור), במסגרתו התקבלה בחלקה תביעה שהגישה המשיבה 1 (להלן: תשלו"ז) נגד המערערות (להלן תיקראנה יחד: העירייה) והמשיבה 2 (להלן: משרד השיכון), שעניינה השבת אגרות בניה, תיעול, היטל ביב מאסף ואגרות מים שנגבו על-פי הנטען ביתר ושלא כדין.
הרקע
1. העובדות כפי שהן עולות מפסק-דינו של בית המשפט המחוזי הן כדלקמן: בעקבות גלי העלייה ממדינות חבר העמים בתחילת שנות ה-90 של המאה הקודמת, נוצרה בארץ מצוקת דיור קשה אשר חייבה היערכות מיוחדת מצד משרד השיכון. היערכות זו באה לידי ביטוי ביצירת תוכנית לעידוד בניה מהירה במחירים מוגדרים מראש אשר יתאימו לאוכלוסיית היעד ותוך מתן תמריצים שונים מצד המדינה לקבלנים. בין השאר הוקצו לקבלנים קרקעות לבנייה על-ידי מינהל מקרקעי ישראל וניתנה התחייבות לרכוש את הדירות שתיבנינה. לצורך ההתקשרות בין משרד השיכון ובין הקבלנים השונים הוכן חוזה פרוגרמה.
תשלו"ז, שהינה חברה קבלנית, התקשרה ביום 1.9.1991 בחוזה פרוגרמה עם משרד השיכון לשם בניית יחידות דיור בעיר אשקלון, באתר הידוע כ"כוכב הצפון". במסגרת ההסכם נקבע כי תשלו"ז תבנה 1200 יחידות דיור. המדינה התחייבה לרכוש את הדירות אם הן לא תימכרנה בשוק החופשי, ובנוסף ניתנה אפשרות לתשלו"ז לקבל מענקים מן המדינה לזירוז הבניה.
בשנת 1992, נוכח גרעון בתקציב, החליטה הממשלה לקצץ קיצוץ משמעותי בתקציב משרד השיכון ולהפסיק את הבניה בהתאם לחוזה הפרוגרמה. המשך הבניה על-ידי תשלו"ז הותנה בביטול התחייבות משרד השיכון לרכישת הדירות. תשלו"ז ביצעה את הפרויקט ובנתה כ-1266 יחידות דיור באתר "כוכב הצפון", בין השנים 1992-1996 (להלן: הפרויקט).
ההליך בבית המשפט המחוזי
2. תשלו"ז הגישה תביעה נגד משרד השיכון והעירייה לבית המשפט המחוזי בירושלים, שבמוקדה אגרות והיטלים בהם חויבה במסגרת הפרויקט. משרד השיכון הגיש תביעה שכנגד, שעניינה חילול המחאות שניתנו על-ידי תשלו"ז מכוח הסכם פשרה שנחתם בין תשלו"ז למשרד השיכון וקיבל תוקף של פסק-דין ביום 21.1.94 (להלן: הסכם הפשרה). במסגרת הסכם הפשרה הסכימו הצדדים על סילוק סופי של כל טענותיהם וכן הוסדרו מחלוקות לגבי השלמת הבנייה בפרויקט והקצאת קרקע לתשלו"ז לשם בניית יחידות דיור. כמו כן עסקה התביעה שכנגד באי-תשלום הוצאות פיתוח בגין יחידות דיור נוספות אשר הוקצו לתשלו"ז אך לא נבנו, וכן בטענה בדבר חוב של תשלו"ז למשרד השיכון בגין עבודות עפר.
3. לתביעתה של תשלו"ז היו ארבעה ראשים עיקריים: הראשון מופנה נגד העירייה ומשרד השיכון ועניינו השבת מחצית האגרות ששולמו בעד היתר הבניה (להלן: אגרות בניה). תביעה זו נדחתה על הסף ככל שהיא נוגעת למשרד השיכון מהטעם שהסכם הפשרה סילק סופית את כל המחלוקות בין תשלו"ז ובין משרד השיכון בהקשר זה והקים מעשה בית-דין. באשר לתביעה בעניין זה נגד העירייה, התקבלה טענתה של תשלו"ז כי היא זכאית לפטור ממחצית אגרות הבניה שהיה עליה לשלם בגין חלקן של הדירות שנמכרו לזכאי משרד השיכון, בהתאם לסעיף 1.22 לתוספת השלישית (תקנה 19) לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: תקנת הפטור). סעיף זה מעניק פטור למדינה מתשלום מחצית האגרה בעד היתר בנייה המבוצעת בידיה, מטעמה או ביוזמתה, למטרות המפורטות בגדרה של התקנה. בית המשפט קבע כי נוסח התקנה אינו מחייב פרשנות דווקנית לפיה הפטור יכול להינתן למדינה בלבד. כן קבע כי ביטול התחייבותה של המדינה לרכוש את הדירות לא שינה מהתנאים האחרים ומהתמריצים בחוזה הפרוגרמה, שנקבעו בנוגע לבניית דירות זולות שיועדו לזכאי משרד השיכון. לאור האמור קבע בית המשפט קמא כי תשלו"ז זכאית לפטור בשיעור של 85% - שיעור מכירת הדירות לזכאי משרד השיכון בפרויקט - ממחצית סכום אגרות הבניה. יצוין כי בעקבות תיקון משנת תשס"ז מספרה של תקנת הפטור כיום הוא 1.00.19.
4. ראשי התביעה השני והשלישי עניינם בהשבת אגרות תיעול והיטל ביב מאסף שנגבו מתשלו"ז על-ידי העירייה. התביעה בעניין הביב המאסף הופנתה גם נגד משרד השיכון, אולם נדחתה גם היא על הסף מחמת מעשה בית דין כמפורט לעיל. הטענה העיקרית ביחס לאגרות התיעול והיטל הביב המאסף הייתה כי תשלו"ז חויבה בכפל תשלומים למשרד השיכון ולעירייה. תשלו"ז טענה כי היא זכאית לפטור גבוה מזה שניתן על-ידי העירייה, אשר עמד על 30% מהיטל הביב המאסף ו-70% מאגרת התיעול.
העירייה טענה כטענה מקדמית כי בית המשפט המחוזי נעדר סמכות עניינית לדון בנושא היטל הביוב, שכן הסמכות העניינית בעניין זה נתונה לוועדת הערר בהתאם לסעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק הערר) שהיה בתוקף באותה עת. בית המשפט דחה את הטענה וקבע כי למרות שלפי הוראות החוק וההלכה שנקבעה ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481 (2000) (להלן: פרשת יזום) צריך היה להגיש תביעה זו לוועדת הערר, אין למחוק את תביעתה של תשלו"ז ולהפנותה לוועדת הערר. זאת, כיוון שהתביעה הוגשה עובר למתן פסק-הדין בפרשת יזום והושקעו בבירורה מאמצים רבים והעברתה כעת לדיון בפני ועדת הערר חוטאת לרציונל המנחה של פרשת יזום - יעילות ומקצועיות הדיון. עוד הובהר כי אין מקום לפיצול הדיון לאחר שהתקיים דיון ענייני בתביעה.
תשלו"ז הציגה חוות דעת מומחה מטעמה, לפיה העירייה לא הייתה זכאית לחייב את תשלו"ז בהיטל ביוב נוסף על התשלומים ששילמה למשרד השיכון. במהלך הדיונים הסכימו הצדדים כי חלק מהעבודות להתקנת הביוב בוצעו על-ידי העירייה ולא רק על-ידי משרד השיכון. חלקה של העירייה בעבודות וכן שיעור האגרות וההיטלים אותם הייתה זכאית לגבות עמדו בלב המחלוקת בין הצדדים, ועל כן החליט בית המשפט קמא למנות מומחה מטעמו, הכלכלן מר ברוך בורוכוב (להלן: המומחה), אשר יבחן את היקף העבודות שבוצעו בפועל על-ידי משרד השיכון והעירייה. לאחר שהוגשה חוות דעת המומחה, טענה העירייה כי המומחה חרג מסמכותו בכך שבחוות דעתו לא חישב את גובה הפטור לו זכאית תשלו"ז על בסיס התעריפים הקבועים בחוק העזר לאשקלון (ביוב), התשל"ה-1975 (להלן: חוק העזר). בעניין זה קבע בית המשפט כי המומחה היה מוסמך לבחון את גובה התעריפים הקבועים בחוק העזר. המומחה לא התבקש אמנם מפורשות לבחון את סבירות גובה ההיטלים ותעריפי האגרה לפי חוק העזר, אך לאור האופן בו השתלשלו הדברים וטענותיה של תשלו"ז נדרש הוא לעשות כן. בית המשפט אימץ את חוות דעתו של המומחה, לפיה העירייה גבתה היטל ביב מאסף ביתר וכי עליה להשיב לתשלו"ז סך של 1,020,396 ש"ח.
גם ביחס לאגרות התיעול טענה תשלו"ז כי חויבה בכפל תשלומים. בעקבות זאת נדרש המומחה לבחון את השקעתו של משרד השיכון בתיעול. בהתאם לחוות דעתו, ההשקעה הממוצעת של משרד השיכון בתיעול הייתה גבוהה מהחיוב המלא באגרה זו לפי חוק העזר. העירייה לא חלקה על קביעה זו. לפיכך, בית המשפט אימץ את חוות דעתו של המומחה וקבע כי על העירייה להשיב לתשלו"ז סך של 339,770 ש"ח בגין אגרת התיעול.
5. ראש התביעה הרביעי נגע לחיובי מים. העירייה הודתה כי חלק מחיובי תשלו"ז בגין אגרות מים מקורם בטעות. המחלוקת בין הצדדים התמקדה באגרת חיבור למפעל מים, היטל פיתוח מפעל מים ואגרות מד מים.
בית המשפט קבע כי בוצעו עבודות אשר בגינן הייתה העירייה רשאית לגבות אגרות והיטלי מים. גם בסוגיה זו קיבל בית המשפט קמא את עמדתו של המומחה וקבע כי העירייה חייבה את תשלו"ז בתשלום חסר, דהיינו בסכום קטן מכפי שהייתה זכאית לחייב, ולכן דחה את התביעה בעניין זה.
עוד נדחתה טענת הקיזוז שהעלתה העירייה. העירייה טענה בכתב ההגנה המתוקן שהגישה כי יש לקזז מחיוביה סך של 1,081,450 ש"ח בגין היטל פיתוח מפעל מים, סכום בו תשלו"ז לא חויבה עקב טעות. בית המשפט קבע כי לא הובהרה הסיבה בעטייה לא חויבה תשלו"ז בתשלום האמור, אך ככל הנראה העירייה סברה כי אין מקום לגבות את ההיטל מתשלו"ז. העירייה מבקשת לחזור בה מהחלטתה זו ללא כל הנמקה ומבלי שהראתה כי קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון טעותה. לפיכך, קבע בית המשפט, כעת, לאחר שחלפו שנים רבות והקופה הציבורית התאזנה, אין לשוב ולהידרש לעניין זה. בנוסף נקבע כי תביעת הקיזוז עומדת כנגד חיוב העירייה בהחזר אגרת החיבור, ומשתביעתה של תשלו"ז בעניין זה נדחתה, אין מקום לקיזוז.
יצוין כי התביעה שכנגד מטעם משרד השיכון נדחתה אף היא, אך כיוון שעניין זה אינו נדרש לצורך ההכרעה בערעור שלפנינו, אין צורך לפרט את שנקבע בעניין זה.
טענות העירייה
6. עמדת העיריה באשר לסוגית אגרות הבניה היא כי מאחר שמדובר בפטור מתשלום אגרה יש להחיל את כללי הפרשנות בצמצום. לשיטתה, לא מתקיימים במקרה זה התנאים המנויים בתקנת הפטור ועל כן לא היה מקום להחילה. כך, מלשון התקנה עולה כי הפטור ניתן למדינה בלבד וכי על העבודות להתבצע בידי המדינה או בידי גורם מטעמה. שני התנאים אינם מתקיימים לשיטתה של העירייה במקרה הנוכחי: תשלו"ז אינה קבלן מבצע עבור המדינה, אלא היא זוכה במכרז לבניה ושיווק של הדירות ודינה ככל יזם אחר. בנוסף, הפיקוח על הבניה על-ידי המדינה אינו הופך את הבניה לבניה המתבצעת מטעמה של המדינה או מיוזמתה. תנאי נוסף שלשיטת העירייה אינו מתקיים עניינו מטרת הבניה. העיריה מסבירה כי הדירות נמכרו בשוק החופשי והעובדה כי רובן נמכרו לעולים, למפונים ולזוגות צעירים אינה מצביעה על מטרת הבניה. עוד היא מטעימה כי בתקנת הפטור הוגדר "שיכון זוגות צעירים" כשיכון המיועד לזוגות צעירים על-פי אישור של הרשות המקומית או משרד השיכון, אלא שאישורים אלה לא התקבלו בענייננו.