1. לפנינו ערר שהוגש לועדת העררים לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, תשי"ח-1957 (להלן: חוק הפיקוח), על החלטתו של מנהל מכסות החלב לפי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), התשכ"ז-1967, מיום 25.9.06, בדבר חלוקת מכסת החלב של משק חיימסון מכפר ורבורג.
2. המשיב 1 הנו מנהל מכסות החלב על-פי סעיף 2 לצו החלב (להלן: מנהל המכסות). העוררים הינם תושבי כפר ורבורג, יצרני חלב במקצועם ובעלי מכסות לייצור חלב. יתר המשיבים הינם חברים בכפר ורבורג, העוסקים בייצור חלב.
3. ייצור החלב בישראל אינו חופשי. הוא מוסדר בחוק תכנון משק החלב בישראל, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק החלב) ובצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), התשכ"ז-1967 (להלן: צו החלב). על-פי סעיפים 3 ו-4 לחוק החלב, קובע שר החקלאות מדי שנה את היקף הייצור המקומי של חלב על-פי הצריכה השנתית החזויה, ומכסות הייצור השנתיות הנקבעות בעקבות זאת, מחולקות מכוח צו החלב בין יצרני החלב, כהגדרתם בצו. חלוקת המכסות השנתיות בין היצרנים השונים נעשית על-ידי מנהל המכסות שהוסמך לעניין זה על-ידי שר החקלאות (סעיפים 1 ו-2 לצו החלב). מכאן, שללא מכסה שנקבעה כדין, לא רשאי אדם לייצר חלב בישראל. כפועל יוצא מכך, ומכיוון שמכסת החלב היא אישית, גם לא ניתן להעביר מכסה שקבע מנהל מכסות החלב, אלא על-פי היתר שניתן על-ידו (סעיף 4 לצו החלב).
רקע עובדתי
4. עוזי ותמר חיימסון (להלן: חיימסון) קיימו בשעתו משק חלב בכפר ורבורג והחזיקו במכסה לייצור חלב. ביום 16.12.99 הקימו העוררים וחיימסון שותפות, לשם ניהול רפתותיהם במאוחד. שותפות זו נרשמה ביום 1.1.00 אצל רשם השותפויות ואושרה על-ידי המנהל על-פי צו הפיקוח ביום 11.1.00. בשלהי שנת 2002 הודיע חיימסון למשיב 1 על רצונו לפרוש מייצור חלב ולהעביר את מכסת החלב שלו לעוררים.
ביום 16.12.02 פורסמה הודעת המשיב 1 בעניין חלוקת מכסות החלב של משק חיימסון, ובה הודעה אל כל יצרני החלב בכפר ורבורג על זכותם לרכוש חלק במכסת משק חיימסון. הודעת המשיב 1 פורסמה לאחר שהוא קיבל מחיימסון הודעה בדבר החלטתו לחדול מלהיות יצרן חלב. להודעה זו קדם סיור שקיים משיב 1 ברפת המשותפת לעוררים ולחיימסון ביום 18.11.002. מסעיף 3(ב) לפרוטוקול של אותו סיור עולה, כי סוכם בו שאם יחליט חיימסון לפרוש, תועבר מלוא מכסתו לשותפיו, הם העוררים בהליך זה, ובמקרה כזה יהיו הם מנועים מלהשתתף בהעברת מכסה נוספת שתהיה בכפר ורבורג במהלך שלוש שנים ממועד העברת מכסת חיימסון. עוד עולה מפרוטוקול הסיור, שאם יחליט חיימסון להמשיך לייצר חלב, יהיה עליו לקיים את כל הדרישות החלות על "יצרן חלב", וכן כי עליו להודיע על החלטתו עד יום 30.11.02
5. ביום 5.2.03 נשלחה ליצרני החלב בכפר ורבורג החלטה ראשונה של המשיב 1 בדבר אופן חלוקת מכסת החלב של משק חיימסון, לפיה יקבל כל אחד מהעוררים 50,000 ליטר ממכסת חיימסון ויתרת המכסה, בשיעור של 264,722 ליטר, תחולק באופן שווה בין יצרני החלב בכפר ורבורג, שהודיעו על רצונם לקחת חלק בהסדר העברת המכסה (להלן: ההחלטה הראשונה). בעקבות טענות מצד העוררים וחיימסון בדבר פגם שנפל בהחלטה הראשונה, שלכאורה סתרה את הסיכום שהושג בין הצדדים בסיור ביום 18.11.02, החליט חיימסון לחזור בו מהודעת הפרישה מייצור החלב, ובסופו של יום מכסתו לא חולקה. ההחלטה הראשונה בוטלה ביום 6.1.05 על-ידי ועדת העררים לפי חוק הפיקוח, ועניין חלוקת מכסת חיימסון הוחזר להכרעת מנהל מכסות החלב (החלטת ועדת הערר בו"ע (ירושלים) 6014/03).
6. ביום 16.2.05 קיבל המשיב 1 את ההחלטה השניה בעניין חלוקת מכסת החלב של משק חיימסון, לפיה יקבל כל אחד מהעוררים 100,000 ליטר מתוך מכסת חיימסון, והיתרה, בשיעור של 168,422 ליטר, תחולק באופן שווה בין יצרני החלב בכפר ורבורג, אשר יודיעו למנהל מכסות החלב על רצונם להשתתף ברכישת חלק ממכסת החלב של משק חיימסון. כן נקבע, כי העוררים לא יהיו זכאים לקחת חלק בהעברת מכסה של יצרני חלב בכפר ורבורג שיפרשו בשנים הבאות, עד לכמות מצטברת של 200,000 ליטר חלב (להלן: ההחלטה השניה). החלטה זו בוטלה ביום 9.5.06 על-ידי ועדת העררים (ו"ע (ירושלים) 1008/05), בשל פגמים שנפלו בהתנהלות מנהל המכסות בעת קבלתה. ושוב, הוחזרה שאלת חלוקת מכסת חיימסון לבחינה מחודשת בפני המשיב 1.
7. בעקבות זאת, קיבל המשיב 1 החלטה שלישית ביום 25.9.06, לפיה יקבל כל אחד מהעוררים 50,000 ליטר ממכסת חיימסון ויתרת המכסה, בשיעור של 264,722 ליטר, תחולק באופן שווה בין יצרני החלב בכפר ורבורג, שהודיעו על רצונם לקחת חלק בהסדר העברת המכסה. עוד נקבע, כי החלטה זו תיכנס לתוקף ביום 1.1.07, על מנת לאפשר ליצרני החלב להתארגן בהתאם לה (להלן: ההחלטה השלישית).
על החלטה זו מוגש הערר שלפנינו.
גדר המחלוקת
8. העוררים טוענים כי החלטת המשיב 1 עומדת בניגוד לנוהג הקיים למתן זכות סירוב ראשונה לשותפים ביחס לחלוקת מלוא מכסת חלב של שותף פורש. על פי הנטען, עוגן נוהג זה, ככל שהדבר נוגע לשותפות שהתקיימה תקופה של למעלה מחמש שנים, בהנחיה מנהלית של משיב 1 מיום 8.11.04, וסטייה של משיב 1 מהנחיה זו לוקה בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר תום לב. נוהג זה אף בא לידי ביטוי, לטענת העוררים, בהבטחה שניתנה להם על-ידי משיב 1 בסיור מיום 18.11.02. כן טוענים העוררים, כי בהסתמך על נוהג זה, בוצעו ברפת המשותפת השקעות בלתי מבוטלות, וכי גריעת מכסת חיימסון לא תאפשר לעוררים להחזירן ותפגע באינטרס הכלכלי שלהם. לדבריהם, הנזק הכלכלי שעתיד להיגרם להם מאי קבלת מלוא המכסה עולה על הרווח שעתיד לצמוח לשאר יצרני החלב מקבלת חלק קטן מהמכסה. העוררים טוענים עוד, כי חיימסון היה "יצרן חלב" במהלך כל תקופת השותפות, ולא כפי שקבע המנהל, וכן כי השותפות הייתה שותפות אמת, כאשר חיימסון נוטל חלק בפעילות ובהוצאות השותפות.
טענה נוספת שמעלים העוררים היא, כי החלטת משיב 1 נגועה בחוסר שוויון, בכך שהיא שונה מהחלטות שקיבל משיב 1 בעבר באשר לשותפויות דומות (ובמיוחד לשותפות נבות-הדס), אשר ההשוואה אליהן צריכה להביא למסקנה שיש לתת לעוררים את מלוא מכסת חיימסון או למצער לפחות מחצית ממנה.
9. ב"כ המשיב 1 טען, כי שיקוליו של המשיב בהחלטה השלישית בדבר חלוקת המכסות התבססו על כל הנתונים הרלוונטיים שהיו בפניו, ולאחר שקיים סיור במשקי החלב וערך שימועים כדין לכל הנוגעים בדבר. החלטתו מתבססת על כך שבמועד הקובע, הוא המועד בו הודיע חיימסון על פרישתו ויצרני החלב בכפר ורבורג נתבקשו להודיע האם הם מעוניינים להשתתף ברכישת חלק ממכסת החלב שלו, לא ענה חיימסון על הגדרת "יצרן חלב", שכן לא היה ברשותו עדר פרות. רק לאחר מכן רכש חיימסון עדר פרות, וכך תוקן הפגם האמור בשותפות. המשיב 1 מוסיף, כי הענקת מלוא מכסת השותף הפורש לשותפות, שבחלק מתקופת קיומה לא ענתה על התנאים שבחוק, תהווה תקדים בעייתי, שיחייב את המשיב גם במקרים אחרים. בנסיבות אלה החלטתו מאזנת בין כל השיקולים והיא צודקת ותקינה.
10. משיבים 5-9, 20, 24-25 טוענים, כי מנהל המכסות שגה כאשר לא קבע כי יש לחלק את מכסת משק חיימסון באופן שווה בין כל יצרני החלב בכפר ורבורג, אשר הביעו את רצונם לרכוש חלק ממנה. לטענת משיבים אלה, השותפות בין העוררים לבין חיימסון הייתה שותפות פיקטיבית, ולמעשה העוררים ייצרו את מכסת משק חיימסון בתמורה לתשלום רנטה חודשית.
משיבים אלה מוסיפים, כי נוהל המשיב 1 מיום 8.11.04, המאפשר למשיב לאשר את העברת מלוא מכסת החלב של השותף הפורש לשותפיו, לוקה בחוסר סבירות קיצוני ודינו להתבטל, שכן הוא מתעלם מכך שבכל מקרה בו יצרן חלב מחליט לפרוש, כרוך בהחלטה זו, מטבע הדברים, אובדן של משאבים שהושקעו, אך לא ברור מדוע יש הצדקה לאיין אובדן זה דווקא כאשר מדובר בשותפות. לחלופין טוענים המשיבים, כי משהודיע חיימסון על פרישתו בראשית שנת 2003 ומנהל המכסות החליט על חלוקת מכסתו, הסתיימה השותפות בין העוררים לחיימסון, ועל כן העוררים כלל אינם רשאים להסתמך על נוהל המשיב מיום 8.11.04.
הקמתה ופירוקה של שותפות לייצור חלב
11. כדי לבחון את טענות הצדדים, מן הראוי להידרש לתנאים הקבועים בצו החלב ובנהלי המשיב 1 שהוצאו מכוחו, להקמתה ולפירוקה של שותפות לייצור חלב.
סעיף 5ב' לצו החלב, שהוסף בתיקון לצו מיום 31.8.98, קובע את התנאים הנדרשים להקמת שותפות לייצור חלב, ולפיו שותפות כאמור יכולה להתקיים רק בין שניים שהם חברים באותו היישוב, ואשר כל אחד מהם הוא יצרן חלב. צו החלב מגדיר יצרן חלב כ"אדם שהוא בעל עדר פרות, כבשים, או עיזים הנמצא במשקו ברפת או בדיר שבבעלותו, ועיסוקו בייצור חלב...".