נתוני רקע
1. העוררת (להלן, גם "המשטרה" וכן "המדינה") היא הבעלים והמחזיק של נכס מקרקעין המשמש אותה כבית ספר לשוטרים (להלן - "הנכס"), בתחום שיפוטה של המשיבה (להלן, גם "העירייה"). העירייה מציינת כי הגם שמדובר ביחידת מקרקעין אחת הרי עסקינן בנכס רחב מימדים בהיקף של שכונת מגורים - הכולל שטח בנוי בהיקף של למעלה מ- 16,000 מ"ר והמשתרע על שטח קרקע של 120 דונם. הונח בפנינו ערר של המשטרה בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 (להלן - "חוק הביוב"). בגדרו מותקפת דרישת תשלום מיום 28.8.05 להיטל ביוב בסכום של 4,095,223 ש"ח, מנימוקים שונים. בעיקר נטען כי עסקינן בהיטל ביוב בגין שנים נושנות.
המשיבה הגישה כתב תשובה בפני הערר. נטען כי המשטרה לא שילמה מעולם היטל ביוב בגין הנכס, זולת היטלים נקודתיים וזניחים, שניתנו אגב היתרי בנייה שונים, ברבות השנים. נטענו על ידי בעלות הדין טענות מקדמיות של התיישנות ושיהוי. וכך, בתחילת הדרך עתרה המשטרה לפצל את הדיון ולהכריע תחילה בשאלות של התיישנות, שיהוי ומניעות. לטענת המשטרה האירועים המגבשים את החבות בהיטל הביוב אירעו לפני עשורים. כתוצאה מכך יש לזקוף לחובת העירייה שיהוי וגרימת נזק ראייתי חמור. ככל שעסקינן בשאלת ההתיישנות, טענה המשטרה כי היא רשאית להעלות טענה זו, הגם שהיא יוזמת ההליך.
2. בהחלטתנו מיום 20.12.07 נענינו לעתירתה של המשטרה. קבענו כי נקדים ונכריע בסוגיות ההתיישנות, המניעות והשיהוי. נענינו לבקשה להגשת כתבי טענות מתוקנים ואף הורינו כי לעניינן של סוגיות אלו יוגשו תצהירי עדויות.
3. בעקבות זאת הונחו בפנינו תצהירי עדויות אליהם צורפו נספחים שונים. מטעם המשטרה הוגש תצהירו של מר רוני טל (להלן - "טל"), ראש מדור נכסים במשטרה, גב' רודיקה גרוס, מרכזת תחום התשתיות במשטרה, מר אלברטו קליימן, ראש מדור תכנון והנדסה במשטרה ומר יוסי גברי, ראש מנהלת בינוי במשטרה. מטעם העירייה הוגש תצהירה של גב' אסתר אברמסון (להלן - "אברמסון"), ראש מינהל הכספים וגזברית העירייה. עוד הוגש דוח הנדסי של מר יצחק מאיר (להלן - "מאיר").
משכל אלו עמדו לנגד עינינו הסכימו ב"כ הצדדים כי נכריע בסוגיות האמורות על יסוד החומר שבתיק והגשת סיכומי טענות. הונחו בפנינו סיכומי טענות ב"כ הצדדים, מאירי העיניים. בעקבות זאת נדרשנו לטיעונים נוספים לעניין התפתחויות נוספות בפסיקה.
ראינו להדגיש, בהקשר זה, כי שוגה העירייה, במקומות שונים בסיכום טענותיה, כאשר היא מציינת כי הפרשה שבפנינו מצריכה ליבון ראייתי ושמיעת עדויות. אכן, ההסכמה הדיונית אליה הגיעו ב"כ הצדדים מצביעה על כך כי ככל שעסקינן בסוגיות העומדות עתה להכרעתנו, הליבון הראייתי היה ומוצה. שתי בעלות הדין לא עמדו על חקירתם של המצהירים האמורים, כמובן תוך שמירת זכויות וטענות. אכן, כמובן, ככל שידה של העירייה תהא על העליונה, ונידרש ליתר הסוגיות, מן הסתם תבשיל העת לשמיעת ראיות ביתר הסוגיות שאינן נידונות כאן ועתה.
4. להלן נידרש לסוגיות הצריכות לצורך הכרעתנו. ראוי להקדים בקצרה מספר נתונים עובדתיים העולים למקרא חומר הראיות שבפנינו.
חומר הראיות
5. מתצהירי העדים מטעם המשטרה אנו למדים כי הנכס קיים שנים רבות וארוכות, וכאמור משמש כבית ספר לשוטרים. דרישת התשלום, כאמור בגין סכום נכבד של כ- 4,000,000 ש"ח, נחתה על המשטרה במפתיע. בידי המשטרה, מטבע הדברים, אין מסמכים רבים משנים עברו, לרבות משנות ה- 60 וה-70, באופן שהמשטרה מתקשה להתגונן בפני דרישת התשלום. ברבות השנים, אין עוררין, הוצאו לנכס היתרי בנייה שונים. כאלו אותרו 10 במניין, בין השנים 1989 עד 2004. בגין כל ההיתרים האמורים נדרשה המשטרה על ידי העירייה לשלם היטלי ביוב. נמצאו אסמכתאות של תשלומים כאמור שהועברו לעירייה בין השנים 1995 עד 1999. דומה שחלק מן הראיות האמורות נמצאות במרשמי המשטרה, הגם שלא מצויות בספרי העירייה.
אכן, על יסוד הנתונים האמורים סבורה הייתה המשטרה שלא רובץ עליה כל היטל ביוב. מכוח תצהירו של טל ונספחים שצורפו אליו הוא מסיק כי חלק מעבודות התקנת חיבור הנכס לביוב בוצעו על ידי המשטרה ובמימונה, ומן הסתם על דעת העירייה. אף דבר זה יכול לחזק את ההנחה כי אכן לא קיים כל חוב נושן בגין היטל הביוב. עוד נחזור לכך בהמשך.
6. מטעם העירייה הוגש כאמור תצהירה של אברמסון. היא רושמת כי "בעקבות סכסוך שנתגלע בין העירייה לנישום אחר, הסתבר לי מתוך בדיקה בספרי העירייה כי בתחומי העירייה מצויים נכסים רחבי שטח שבגינם לא שולמו היטלי ביוב או נכסים שבגינם שולמו תשלומים חלקיים בלבד, וביניהם נכס המשטרה" (סעיף 7). וכן כי "בספרי העירייה לא מצאתי תיעוד לתשלום היטל ביוב בפועל בגין נכס המשטרה, למעט מספר תשלומים הקשורים לבקשות היתרי בנייה עבור תוספות בנייה בנכס, כמפורט בהמשך תצהיר זה" (סעיף 8).
7. נידרש, איפוא, תחילה לסוגיית ההתיישנות.
סוגיית ההתיישנות - דיון והכרעה
8. טענת ההתיישנות מועלית על ידי המשטרה. ברגיל טענת התיישנות מועלית על ידי הנתבע, כטענת הגנה מובהקת, בבחינת "מגן" ולא "חרב". המשטרה טוענת כי חרף העובדה שטענת ההתיישנות נטענת על ידה, הגם שההליך ניזום על ידה, הרי היא מותרת לעשות כן. משום כך הדיון חובק שתי שאלות: ראשית, האם המשטרה מותרת להעלות טענת התיישנות, כל עיקר, לנוכח מעמדה כיוזמת ההליך. ככל שהתשובה שלילית מסתיים הדיון בסוגיה האמורה. ככל שהתשובה חיובית תעמוד לדיון השאלה השנייה, האם מוצדקת טענת ההתיישנות הנטענת, לגופה.
אין צריך לומר כי ברגיל, מקום שמעלה נתבע "קלאסי" טענת התיישנות, השלב הראשון כלל אינו צריך לפנים. על בית המשפט, איפוא, לבחון את טענת ההתיישנות לגופה ולעיצומה, אם לשם קבלתה, אם לשם דחייתה.
ועוד ראוי לציין, בתחילת מסענו, כי סעיף 2 לחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958, מורה אותנו כי "תביעה לקיים זכות כל שהיא נתונה להתיישנות, ואם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות, לא יזדקק בית המשפט לתובענה, אך אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה". משמע, בא לידי ביטוי אופיה הדיוני של טענת ההתיישנות. אכן קבלת טענת ההתיישנות אינה גורמת לביטול הזכות גופה, אלא רק מקימה מחסום בפני תביעתה.
9. סעיף 2 הנ"ל מדבר, כזכור, הן ב "נתבע", הטוען טענת התיישנות, והן בהקשר של הגשת "תובענה". משום כך, ברבות השנים, היה נהיר לחלוטין כי טענת התיישנות היא טענת הגנה שיכולה להיות מועלית אך ורק על ידי נתבע, ולא על ידי תובע או יוזמו של הליך. ככל שעסקינן באפשרות להידרש לטענת התיישנות הנטענת על ידי נישום המבקש לתקוף דרישות תשלום של הרשות המינהלית, היו דעות נוגדות בפסיקה.
בעניין זה נפל דבר בפסק דינה החדיש של כב' השופטת ברלינר, ב-רע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית (במאגרי "נבו"). בפרשה שם נדון עניינו של נישום שקיבל דרישה לתשלום ארנונה. אכן, במצב דברים זה עומדים לרשותו של הנישום שני מסלולי תקיפה, שאחד מהם הוא על דרך הגשת עתירה מינהלית. במצב דברים זה ניצבת השאלה הנוקבת "האם המסקנה החד משמעית ... צריכה להיות כי הנישום, שיכול להיות בסטטוס של תובע או עותר, לעולם מנוע מלהעלות טענת התיישנות" (סעיף 17). ואכן, לנוכח חילוקי דעות בערכאות הדיוניות, עד אותה עת, הכריע בית המשפט העליון בסוגיה הנדונה.