1. בהמרצת פתיחה זו (שתוקנה ברשות בית המשפט) מתבקשת הצהרה לפיה המבקש זכאי להירשם כבעל זכות חכירה במגרש 13ב' על פי תכנית מפורטת מספר מי/340, המצוי בשכונת מעוז ציון ב' בתחום המועצה המקומית מבשרת-ציון. מגרש זה (להלן -
מגרש 13ב'), ששטחו 650 מ"ר, הנו בבעלות קרן קיימת לישראל ומנוהל על ידי המשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן -
המינהל). המבקש מבסס את הבקשה על שלוש עילות חלופיות:
ראשית, על הוראות תכנית מי/340 הנזכרת, אשר לטענתו מהווה תכנית איחוד וחלוקה שבמסגרתה עוגנה זכותו וזכות אמו המנוחה, שהמבקש הנו יורשה היחיד, להירשם כחוכרי מגרש 13ב' כפיצוי על הפקעת חלקה הארי של חלקה 13 בגוש 30463 (להלן -
חלקה 13) לצורך סלילת כביש.
שנית, על הבטחה שניתנה למבקש ולאמו על ידי המינהל, שיזם את תכנית מי/340, וזאת באמצעות ערים חברה לפיתוח עירוני בע"מ, שהנה חברה ממשלתית שפעלה עבור המינהל בכל הנוגע להכנת התכנית והתחייבה בשמו להעניק למבקש ולאמו זכות חכירה במגרש 13ב' חלף השטח שניטל מהם בחלקה 13.
שלישית, ככל שייקבע כי ההתחייבות האמורה אינה בת-תוקף - על הדין החל במקרה של מצג שווא.
2. חלקה 13, ששטחה 928 מ"ר, שוכנת בסמוך (אך לא בצמוד) למגרש 13ב', ומצויה כמותו בבעלות קרן קיימת לישראל. זכויות החכירה בחלקה 13 רשומות על שם אמו המנוחה של המבקש ועל שם אנשים נוספים שלטענת המבקש חויבו בפסק-דין להעביר אליו את זכויותיהם. תכנית מי/340, שאושרה בשנת 1979, ייעדה כ-70% משטחה של חלקה 13 על מנת שישמשו חלק מכביש הגישה לשכונה י"א במבשרת-ציון. יתרת החלקה, בשטח של 300 מ"ר, סומנה בתכנית כמגרש 13א' ונותרה בייעודה המקורי למגורים. מאוחר יותר, בשנת 1983, הפקיעה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מטה-יהודה את שטח החלקה שיועד בתכנית לכביש (628 מ"ר) והעבירה אותו לקניינה הגמור והמוחלט של המועצה המקומית מבשרת-ציון.
3. המבקש מפנה למספר אינדיקציות המוכיחות, לטענתו, את כוונתה של תכנית מי/340 להעניק לאמו ולו את החכירה במגרש 13ב' חלף השטח שהופקע מהם בחלקה 13: מטרתה של תכנית מי/340 הוגדרה בתקנון התכנית (סעיף 5) כ"
איחוד וחלוקה מחדש" של המקרקעין המצויים בתחום התכנית "
למטרת מגורים, לדרך חדשה, לשטח פתוח ציבורי ולביטול חלק מדרך". מכאן שהתכנית שינתה לא רק את ייעוד הקרקע אלא גם חוללה שינויים קנייניים במצב הזכויות בחלקות הנכללות בה, כדרכה של תכנית איחוד וחלוקה. מטעם זו נכללו בתקנון התכנית (סעיף 7) הוראות לרשם המקרקעין בדבר רישום תשריט התכנית בפנקסי המקרקעין. לגבי רוב רובן של החלקות לא נדרשה העברת זכויות קנייניות, שכן התכנית שמרה באופן עקרוני על השטח והייעוד המקוריים של חלקות אלה, וביצעה בהן אך חלוקה פנימית תוך שינויים קלים של הגבולות. צמדי המגרשים החדשים שנוצרו בכל חלקה סומנו באותה ספרה של חלקת-האם בצירוף האותיות "א" ו-"ב", ללמד על הותרתם ברשות בעל זכות החכירה המקורי בחלקה (1א'-1ב'; 2א'-2ב'; 5א'-5ב'; 6א'-6ב'; 7א'-7ב'; 8א'-8ב'; 10א'-10ב'; 11א'-11ב'). לא כן חלקה 13, שבשל גריעת חלקה הארי למטרת כביש לא יכולה הייתה להתחלק לשני צמדי מגרשים כאלה. הפתרון שנמצא היה אפוא לצרף אל מגרש 13א' - המהווה את יתרת שטח המגורים של חלקה 13 לאחר הגריעה - מגרש השוכן בקרבת מקום, באופן ששני מגרשים אלה יחד יהוו תחליף לחלקה 13 המקורית. המגרש שנבחר למטרה זו נלקח מתוך חלקה 3 בגוש 3046
5
שהנו הגוש הגובל בגוש 3046
3
, הוא הגוש היחיד שעליו חלה התכנית כאמור בסעיף 3 לתקנונה. עצם העובדה שעורך התכנית נזקק "לגלוש" לתוך גוש שהתכנית לא התיימרה לחול עליו, כדי "לייבא" מתוכו את מגרש 13ב', מוכיחה כי מגרש זה נועד לשמש מגרש פיצוי לבעלי הזכויות בחלקה 13 בשל נטילת מרביתה לצורכי הכביש. הוכחה נוספת מצויה בקרבה המספרית של שטח הנטילה מחלקה 13 (628 מ"ר) ושל מגרש 13ב' (650 מ"ר), ובסימונו של מגרש 13ב' באותו מספר כמו חלקה 13 ומגרש 13א' שנותר ממנה.
כל ההוכחות שהוצגו עד עתה נלמדות באופן אובייקטיבי מהוראות תכנית מי/340 גופה. נוסף עליהן מפנה המבקש לדברים שאמרו בשעת מעשה גורמים שונים שנטלו חלק בהכנת ובביצוע התכנית. האמירה הברורה ביותר היא של המהנדס דן וינד ז"ל שייצג את חברת ערים וכתב בשמה ביום 12.5.77 ליו"ר הוועדה המקומית מכתב תשובה להתנגדויות שהוגשו לתכנית מתאר מקומית מי/250, שגם אותה יזמה ערים עבור המינהל. סעיף 6 למכתב מתייחס להתנגדות שהגישה אמו של המבקש לכביש הגישה לשכונה י"א שתוכנן לעבור בחלקה 13 שבחזקתה. וכה הייתה תשובתו של וינד לאותה התנגדות:
"
הגב' כרמלי מחזיקה בחלקה הגובלת בצומת כבישים 80-90 בפינה הצפון-מערבית של מעוז ציון ב' בחיבור לשכונה יא'. דרך מס' 90 אכן פוגעת קשה בחלקה 13 באזור זה ולכן הוכנה חלקה ברת חלוף באזור 13ב', כאשר כל ההסדרים באזור זה כלולים בתכנית מפורטת מי/340 אשר פרטים לגביהם נמצאים בידי הועדה המקומית (נמצאת בהליכי דיון לצרכי הפקדה)".
המבקש העיד כי דברים דומים נאמרו לו ולאמו בשנת 1977 במהלך דיון שקיימה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה בהתנגדות אותה הגישו לתכנית שהפקיעה מהם את מרבית חלקה 13. שנים לאחר מכן, בשנת 1994, הגיעה לביתם משלחת שכללה את ראש המועצה המקומית מבשרת-ציון, נציגי המינהל ונציגי ערים. הללו דרשו מהם לסלק את ידם מחלקה 3 בגוש 30465, בנימוק שהפיצוי להפקעה שבוצעה בחלקה 13 כבר ניתן להם באמצעות מגרש 13ב'. בסוף אותה שנה (ביום 15.12.94) התקיים דיון בהשתתפות נציגי ערים והמועצה המקומית, בו הוצגו תחת הכותרת "
מגרש 13/ב' - כרמלי (חפצדי)" שלוש חלופות לפיצוי המבקש ואמו עבור ההפקעה. לדידו של המבקש, עצם השימוש בכותרת הנ"ל מוכיח כי משתתפי הדיון היו מודעים לכך שמגרש 13ב' הוענק למשפחתו בתכנית מי/340 כפיצוי עבור ההפקעה שבוצעה בחלקתם. ואכן, אחת החלופות שהוצגו בדיון הייתה הענקת מגרש 13ב' (שכונה בסיכום הדיון "חלקה 1") בחכירה מלאה למשפחת המבקש. לא חלף זמן רב, ובסביבות שנת 1996 אישרה את הדברים גם מנהלת מחלקת חוזים במחוז ירושלים של המינהל, גב' אסתר רזיאל. היה זה כאשר המבקש ואשתו הגישו למשרדי המינהל על מנת לברר את פשר חיובם בתשלום דמי חכירה שנתיים בגין החלק המופקע בחלקה 13. גב' רזיאל הסבירה להם כי החיוב נובע מהענקת פיצוי בעד ההפקעה בדמות מגרש 13ב'.
4. מקובלת עלי טענת המינהל כי אף לא אחת מהראיות שנמנו מבססת את הפרשנות הניתנת על ידי המבקש לתכנית מי/340. תכנית זו, כמוה ככל תכנית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן -
חוק התכנון והבניה), הנה בגדר חיקוק (ע"א 398/63
ליבוביץ נ' כץ, פ"ד יח 384, 391; ע"א 119/86
קני בתים בע"מ
נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה, פ"ד מו(5) 727, 742), ופרשנותה נעשית בהתאם לכללי הפרשנות של חיקוקים (עע"ם 6198/06
גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, מיום 26.5.08, בפסקה ה(2); ע"א 10213/03
מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק, מיום 30.1.06, בפסקה 6; ע"א 8937/08
מינהל מקרקעי ישראל נ' חביב אללה, מיום 1.12.11, בפסקה 24). בהתאם לכללים אלה, יש לפרש את הוראות התכנית מתוכה עצמה, ואין להיזקק לראיות חיצוניות בדבר רעיונות או כוונות שעלו במוחם של עורכי התכנית בשלבי הכנתה, מבלי שניתן להם לבסוף ביטוי בגוף התכנית. עיקרון זה הובהר בבג"ץ 448/91
ידיד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים, פ"ד מז(3) 441, 457:
"
תכנית המיתאר מדברת בעד עצמה, ויש לפרשה על פי האמור בה. דברים
או מחשבות של מי שהיה בין מתכנניה יכולים לשמש כלי עזר משני לפרשנות, רק כשהתכנית אינה מדברת בעד עצמה; אך, בדרך כלל, פרשנות התכנית לא תוכרע על פי דברים שאמר או חשב אחד הנוטלים חלק בדיונים על אישורה".
ובדומה לכך ע"א 3213/97
נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 648:
"
נורמות שיש בהן כדי להשפיע על הכלל או על זכויות יחידים, חייבות להתפרסם ברבים כדי שהכול יוכלו לדעת מה קובע הדין. נורמות אלו חייבות אף להיות נגישות לפרט ולכלל, שהמבקש לדעת מה הדין יוכל אמנם לדעת אותו. בה-בעת, ומאותם טעמים עצמם, הדין המתפרסם ברבים הוא הדין המחייב, הוא ולא מסמכים שהיחידים והכלל, כולם או מקצתם, אף אינם יודעים על קיומם. כך, למשל, אם יבקש פלוני לקנות כברת קרקע פלונית באזור שעליו חלה תכנית, כיצד ידע מה מעמדה ומה שווייה של אותה קרקע? אף אתה אמור: פלוני יעיין (בין השאר) בתכנית - בתקנון ובתשריט - ומאלה ילמד וידע מהו הסטטוס של הקרקע ומה זכויות עומד הוא לרכוש. הזכויות באותה קרקע פלונית תיקבענה על-פי הפרסומים המחייבים, ולא על-פי מסמכים עלומים שבתיקי הרשויות, מסמכים שלא באו לידי ביטוי בתכנית כפי שפורסמה. לו אחרת אמרנו, כי-אז השמטנו במו-ידנו את ערכו של הפרסום כמכשיר במשטר פתוח כשלנו, משטר המחייב שקיפות של מעשי הרשות".
עיון בתקנון ובתשריט תכנית מי/340 מאפשר לעמוד בצורה ברורה על המשטר התכנוני הצומח ממנה ועל מעמד המקרקעין הנכללים בתחומה. הבנה זאת של התכנית, שאינה מצריכה היזקקות למקורות חיצוניים, היא הפרשנות המחייבת והבלעדית שלה. אין אפשרות לשנות פרשנות מחייבת זאת באמצעות מכתב שכתב נציגו של יוזם התכנית (המהנדס וינד ז"ל), אף אם המכתב נמצא בתיקי מוסדות התכנון, משלא ניתן לו ביטוי במסמכי התכנית. גם עדויות על דברים שאמרו נציגי הרשויות הנוגעות בדבר, תהא זאת הרשות המתכננת או הרשות המוניציפלית, לא יועילו להוסיף לפרשנות התכנית תכנים שאינם מהווים חלק מהוראותיה הרשמיות כפי שפורסמו ברבים.
5. כאמור בסעיף 5 לתקנון התכנית, מטרתה היא "
איחוד וחלוקה מחדש של החלקות הנ"ל למטרת מגורים, לדרך חדשה, לשטח פתוח ציבורי ולביטול חלק מדרך". תכנית איחוד וחלוקה מחדש (רפרצלציה) הנה אמצעי תכנוני המוסדר בפרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה. עיקרו של אמצעי זה "
ביצירת שיתוף כפוי, על ידי איחוד מגרשיהם של בעלים שונים ליחידה קרקעית אחת ופירוק השיתוף שנוצר, בדרך של חלוקת הקרקע על יסודו של תכנון חדש" (בג"ץ 4914/91
איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749, 757; ראו עוד בג"ץ 9402/03
בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, מיום 18.3.07, בפסקה 16; ע"א 4595/06
הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נצרת עילית נ' סבן, מיום 17.7.11, בפסקאות 85-84). לשון אחרת, "
במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מאחדים מגרשים שונים בתחום התכנית למצבור אחד ומחלקים מצבור זה מחדש למגרשים התואמים את צרכי הבנייה והשימוש של הפרט והציבור באזור, לעתים תוך העתקת זכויות הבעלים ממקום למקום והפקעת חלק מהשטח לצורכי ציבור" (ע"א 6805/99
תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נז(5) 433, 452). פעולות אלה משתלבות לרוב בשינוי ייעודם של המגרשים לשימושים אחרים משימושיהם המקוריים (בג"ץ 4914/91 הנ"ל, בעמ' 759-757; עע"מ 5556/05
תמיר נ' שר הפנים, מיום 21.7.10, בפסקאות 18-17; ד' לוינסון-זמיר, "פגיעות עקיפות במקרקעין על ידי תוכניות - העברת נטל הפיצוי מהכיס הציבורי לכיס הפרטי",
ספר הזיכרון לפרופ' גד טדסקי (תשנ"ו) 361, 397-394). מדובר אפוא בקשת של תוצאות אפשריות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, החל מחלוקה פנימית של המגרשים (עם או בלי שינוי גבולותיהם) התואמת את מצב הבעלות המקורי; דרך שינוי ייעוד המגרשים והוראות הבניה ביחס אליהם; וכלה בהפקעת שטחים לצורכי ציבור ושינויים בזכויות הקנין. כל אחת מתוצאות אלה היא בגדר אופציה בלבד, ואין הכרח שכולן יתקיימו בכל תכנית איחוד וחלוקה. תכנית המשנה ייעודים ומחלקת מגרשים ללא ניוד בעלויות בין המגרשים, אף היא בגדר תכנית איחוד וחלוקה. יתרה מכך, עקרון שימור הקנין הקבוע בסעיף 122(1) לחוק התכנון והבניה מחייב את מוסד התכנון למזער ככל הניתן את הרחקת הבעלים מהקרקע המקורית שלו, ובלשון החוק: כדי ש"
כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה". הוראה זו מעודדת למעשה פתרון שאינו כרוך בהחלפת בעלויות בין המגרשים, ככל שהדבר ניתן מבחינת צורכי התכנית ואילוצי השטח.
החפץ לדעת האם תכנית איחוד וחלוקה מסתפקת בשינויים פנימיים בתוך המגרשים או שיש בה גם העתקה של הבעלויות ממקום למקום, ימצא את תשובתו בנקל בתכנית עצמה. תכנית איחוד וחלוקה המחוללת שינויים בזהות בעלי הזכויות במגרשים, תציין את הדבר במפורש. הביטוי המפורש יימצא בטבלת ההקצאה, המהווה חלק בלתי-נפרד מהתכנית, ובה נקוב המגרש המוקצה לכל בעל זכויות (היינו לבעלים רשומים ולחוכר לדורות הנכלל בהגדרת "
בעל" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה). חובת הכנתה של טבלת הקצאה מוסדרת כיום בתקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), תשס"ט-2009, אך הלכה למעשה נהגה מימים ימימה בכל תכנית איחוד וחלוקה (מ' כהן,
איחוד וחלוקה (2008) 113, 194-191; כן ראו תקנה 5 לתקנות בניין ערים (מחוז ירושלים) (תכנית לחלוקה חדשה או לאיחוד מגרשים), תשי"ט-1958, שקבעה כי על תכנית כזו לפרט לגבי כל אחד מהבעלים מהם המגרש המקורי והמגרש המוקצה במקומו). במקרה שלפנינו, אין בתכנית מי/340 טבלת הקצאה כלשהי, אף לא פירוט בדרך אחרת של החלפת מגרש אחד במגרש אחר. חסר זה הוא שאילץ את הוועדה המקומית לנקוט בראשית שנות ה-80 בהליך של הפקעה על מנת להקנות לרשות המקומית את הזכויות בדרך העוברת בחלקה 13. זוהי הוכחה ניצחת לכך שהתכנית לא הורתה על העתקת זכויות בין הבעלים והחוכרים השונים.
6. זאת ועוד: סעיף 7 לתקנון תכנית מי/340 מורה לרשם המקרקעין לרשום את תשריט התכנית בפנקסי המקרקעין "
על פי הוראת סעיף 141 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965", ומוסיף וקובע כי "
לצורך האמור בפרק ד' בחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965 יראו את התשריט (בין היתר) כתשריט מאושר לחלוקת קרקע באישורה של הועדה המקומית ובהסכמת הועדה המחוזית". ביצוע הרישום על פי סעיף 141 המצוי בפרק ד' לחוק, שעניינו חלוקת ואיחוד קרקעות על פי תשריט חלוקת קרקע, ולא על פי הוראות הרישום המצויות בסעיף 125 שבפרק ג' סימן ז' לחוק העוסק בחלוקת קרקעות מכוח תכנית איחוד וחלוקה, מהווה הוכחה נוספת לכך שהתכנית אינה משנה את זהות בעלי הזכויות במגרשים:
"
להבדיל מאיחוד וחלוקה מכוח תכנית לפי סימן ז', איחוד וחלוקה מכוח תשריט איננו מביא עמו שינוי במערך הזכויות. אישור התשריט לפי פרק ד' ורישומו, לא מביאים, לכשעצמם, לשינוי הזכויות בקרקע... הליך לפי פרק ד' לחוק אינו בעל השלכות קנייניות מהותיות מלבד השינוי בגבולות החלקות" (כהן, בספרו הנ"ל, בעמ' 381 ו-394).
די אפוא בהוראת התכנית על רישום התשריט לפי פרק ד' ולא לפי סימן ז' בפרק ג', כדי ללמד שהוראות האיחוד והחלוקה המצויות בתכנית לא נועדו להעביר בעלויות ממגרש אחד למשנהו אלא רק לשנות גבולות וייעודים בתוך המגרשים.
7. הוכחה נוספת לכך שתכנית מי/340 לא התיימרה לבצע הקצאה חדשה של מגרשים למי שלא היו בעליהם המקוריים, הנה בהעדרה של הוראה בתכנית המעניקה לקרן קיימת לישראל, שהנה בעליה הרשום של חלקה 3 בה מצוי מגרש 13ב', מגרש חלופי תחת מגרש זה. ייעוד מרביתה של חלקה 13 לדרך אינו מקנה לקרן קיימת לישראל זכויות בדרך האמורה, מה גם שההפקעה משנת 1983 נעשתה לטובת המועצה המקומית מבשרת-ציון ולא לטובת קרן קיימת לישראל. אכן, אין למוסד תכנון סמכות לאשר תכנית איחוד וחלוקה המתבצעת ללא הסכמת בעלי המקרקעין, כל אימת שהתכנית נוטלת מבעלים כלשהו, ובכלל זה המדינה, קרקע הרשומה על שמו בלא הקצאת זכויות בקרקע אחרת בתחומי התכנית. כך נפסק בעת"מ (תל-אביב) 1767/05
מינהל מקרקעי ישראל נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב (מיום 27.9.06), בה התקבלה עתירה שהגיש המינהל נגד תכנית איחוד וחלוקה שהותירה אותו נטול זכויות בתחום התכנית, בעוד שערב התכנית היה הוא הבעלים הרשום של שתי חלקות הנכללות בתכנית. וכך נאמר שם:
"
הסמכת ועדה מקומית לאחד ולחלק מחדש שטחי קרקע על מנת להוציא לפועל תכנית בנין עיר חדשה, לטובת כלל הציבור ועל פי רוב אף לטובת הפרטים בעלי הזכויות או מרביתם, ללא הסכמת כל הבעלים לפעולה - הסמכה זו אינה כוללת בגדרה הסמכה לשנות זכויות קנייניות רשומות בלשכת רישום המקרקעין על פי דיני הקניין וחוק המקרקעין. ודאי אין בה בהוראת דין זו הסמכה לשלול זכויות מעין אלה מהבעלים הרשומים... אם תגרוס אחרת, כפי שסברה הועדה המקומית וועדת הערר, תימצא פוגע בעקרונות היסוד של דיני המקרקעין ובמעמד 'המקודש', כמעט, שיש לזכויות קנייניות רשומות בלשכת רישום המקרקעין... לא ניתן, כאמור, להסמיך את רשויות התכנון לשלול זכויות קנייניות מבעליהן הרשומים בלשכת רישום המקרקעין, אגב ביצוע תכניות איחוד וחלוקה מחדש, בניגוד להוראת דין מפורשת. הסמכה מעין זו אינה עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק וחורגת מהתכלית אותה ביקש להשיג באמצעות דבר החקיקה".
ראו בדומה: ת"א (נצרת) 259/05
בית זרע אגודה שיתופית חקלאית נ' רשם המקרקעין, מיום 13.1.10.