הנשיא א' ברק:
עיריית טבריה אסרה, בחוק עזר, על מכירת בשר חזיר ומוצריו בכל תחומי העירייה. עיריית בית-שמש ועיריית כרמיאל אסרו בחוק עזר על מכירת בשר חזיר ומוצריו בחלקים של העירייה, תוך שהתירה מכירתם בחלקים אחרים. האם חוקי עזר אלה נחקקו כדין - זו השאלה הניצבת בפנינו.
רקע
1. מאז שנות החמישים של המאה הקודמת לא יורדת השאלה בדבר מכירת בשר חזיר ומוצריו בתחומי הרשות המקומית מעל סדר היום הפוליטי, המשפטי והשיפוטי בישראל (לסקירה ראו ברק-ארז, "גלגולו של חזיר: מסמל לאומי לאינטרס דתי?",
משפטים לג 403 (תשס"ג-2003)). תחילה התנו רשויות מקומיות מתן רשיון לניהול עסק בכך שלא יימכר בהם בשר חזיר ומוצריו. משעלתה חוקיותה של התנאה זו בפני בית המשפט הגבוה לצדק, נפסק כי לרשות מקומית אינה נתונה הסמכות להתלות רשיון עסק בהתנאה שלא למכור בשר חזיר ומוצריו. הנשיא אולשן ציין כי מכירת בשר חזיר בתחומי הרשות המקומית "היא לדעתנו בעיה כללית וארצית, שאינה מיוחדת למקום מסויים, ופתרונה נתון לסמכותו הייחודית של המחוקק הארצי, אלא אם כן מצא המחוקק הארצי לנכון להעביר את כוח ההחלטה בעניין זה לסמכויות המקומיות" (בג"ץ 122/54 אקסל נ' ראש העיר, חברי המועצה ובני העיר של אזור נתניה, פ"ד ח' 1524, 1531). הטענה, כי סמכותה של הרשות המקומית לאסור מכירת בשר חזיר נגזרת מחובתה לשמור על הסדר והביטחון בתחומה, נדחתה אף היא. השופט זילברג ציין כי "המחלוקות האידיאולוגיות השונות שבין חלקי האוכלוסיה - כגון דת, לאומיות, סוציאליזם וכדומה - זירת ההתגוששות שלהן היא בכנסת או במוסדות המרכזיים של הממשלה, ולא העירייה או המועצה המקומית היא האחראית להסדרתן או ה'אשמה' באי-הסדרתן" (בג"ץ 155/60 אלעזר נ' ראש העיר בת-ים, פ"ד יד 1511, 1512).
2. במקביל למניעת רשיון לפתיחת עסק בו נמכר בשר חזיר ומוצריו מכוח סמכויות כלליות, נקטו מספר רשויות מקומיות בהליך ישיר: הותקנו חוקי עזר אשר אסרו במפורש על מכירת בשר חזיר בתחומי הרשות המקומית. חוקיותה של חקיקת עזר זו עלתה באמצע שנות החמישים בפני בית המשפט העליון. נפסק כי רשות מקומית אינה מוסמכת, במסגרת חקיקת משנה, לאסור מכירת בשר חזיר. בנמקו גישה זו ציין השופט גויטיין, "שאין לאפשר לגוף, אשר לו סמכות של חקיקת-משנה בעלת אופי מקומי, להסדיר בעיות דתיות תחת המסווה של הסדרת מכירת בשר במקום מסויים. על הכנסת ולא על העירייה להסדיר ענייני דת" (בג"ץ 72/55 פריידי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד י' 734, 752).
חוק ההסמכה
3. הסדר האיסור למכירת בשר חזיר עבר, איפוא, לכנסת, אשר חוקקה את חוק הרשויות המקומיות (הסמכה מיוחדת), התשי"ז-1956 (להלן - חוק ההסמכה). החוק הוא בן ששה סעיפים. הוא דן באיסור על גידול חזיר ובאיסור על מכירת בשר חזיר ומוצריו. הנושא הראשון הוסדר כעבור מספר שנים בחוק איסור גידול חזיר, התשכ"ב-1962, וההוראות בעניין זה הוצאו מחוק ההסמכה, אשר הוגבל למכירת בשר חזיר ומוצריו בלבד. שני הסעיפים הראשונים קובעים לאמור:
"איסור מכירת חזיר ומוצריו
1. על אף האמור בכל דין אחר, תהא רשות מקומית מוסמכת להתקין חוק עזר שיגביל או יאסור מכירת בשר חזיר ומוצריו הנועדים לאכילה.
תחולת האיסור
2. רשות מקומית רשאית להטיל הגבלה או איסור כאמור בסעיף 1 על כל אזור שיפוטה או על חלק מסויים ממנו, ובלבד שיחול על כל האוכלוסיה באותו אזור או באותו חלק ממנו".
הוראות נוספות בחוק ההסמכה מעניקות לרשות מקומית סמכויות עזר (סעיף 3) וקובעות כי העובר על הוראת חוק העזר לאחר התקנתו של חוק ההסמכה, אחראי בפלילים (סעיפים 4 ו-6). כן נקבעה הוראה בדבר שמירת סמכויות (סעיף 5).
4. על יסוד חוק ההסמכה התקינו רשויות מקומיות רבות חוקי עזר המגבילים מכירת בשר חזיר ומוצריו. לעתים קרובות הטיל חוק העזר איסור כללי על מכירת בשר חזיר ומוצריו בשטח השיפוט של הרשות המקומית. לעתים האיסור הוגבל לשטח מסויים באזור השיפוט. בכנסת נעשו נסיונות להמיר את ההסדר של חוק ההסמכה באיסור כללי (ראו, למשל, הצעת חוק איסור גידול חזיר (תיקון), התשמ"ה-1985). נסיונות אלה לא הבשילו לכדי חקיקה.
5. במהלך שנות התשעים התרחבה באופן משמעותי מכירת בשר החזיר ומוצריו, חרף האיסורים שנקבעו בחוקי העזר העירוניים. ייתכן כי אחת הסיבות לכך קשורה בגלי העליה הגדולים מחבר המדינות. חלק מעולים אלה, אשר נהגו לצרוך בשר חזיר בארצות מוצאם, הביאו עימם ביקוש לבשר החזיר ומוצריו במקומות מגוריהם. על רקע זה רבו החנויות המוכרות בשר חזיר ומוצריו בערים בהן התהוו ריכוזים גדולים של עולים מארצות חבר המדינות. במספר רשויות מקומיות הוגשו אישומים פליליים בגין עבירות על חוקי העזר בעניין איסור מכירת בשר חזיר (ראו, למשל, ת.פ. 1312/95 מדינת ישראל נ' רובינשטיין). על רקע זה נדרש היועץ המשפטי לממשלה לנושא חוקי העזר האוסרים מכירת בשר חזיר. הוא הינחה את התובעים ברשויות המקומיות, כי בטרם יוגשו כתבי אישום יבחנו התובעים את סבירות ההגבלות שהוטלו בחוקי העזר בהתאם לצרכיה ולנסיבותיה הספציפיים של הרשות המקומית בה מדובר (ראו הנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ) לתובעים ברשויות המקומיות מיום 19.2.98). הנחיה ברוח דומה הופנתה אל היועץ המשפטי של משרד הפנים, בטרם תאושר התקנתם של חוקי עזר האוסרים מכירת בשר חזיר (הנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ליועץ המשפטי של משרד הפנים מיום 9.3.98).
העתירות
6. לפנינו ארבע עתירות, שעניינן חוקי עזר בשלוש רשויות מקומיות. שתי עתירות מכוונות כנגד חוק עזר לבית-שמש (חזירים ובשר חזיר), התש"ס-2000 (להלן - חוק עזר בית-שמש). חוק העזר הותקן על ידי מועצת העירייה, ואושר על ידי שר הפנים. הוא טרם פורסם ברשומות. חוק עזר זה אוסר על מכירת בשר חזיר באזורים המסומנים על מפה שצורפה לחוק העזר (סעיפים 1 ו-3). אזורים אלה כוללים את כל שטחה של בית-שמש, למעט אזורי התעשיה, המצויים מחוץ לשכונות המגורים בעיר. כנגד חוקיותו של חוק עזר זה עתרה ח"כ מ' סולודקין (בג"ץ 953/01). כן עתרו נגד חוק עזר זה תנועת שינוי, ארבעה בעלים של חנויות מכולת בעיר בית-שמש בהן נמכרים מוצרי בשר חזיר, ותושב הנוהג לרכוש מוצרים אלה (בג"ץ 1335/01). בעקבות העתירה הוצא צו ביניים, שלא לנקוט בפעולות כלשהן במסגרת חוק עזר בית-שמש. בעקבותיו נמנע פרסומה של ההצעה.
7. העתירה השלישית - גם בה עותרת ח"כ מ' סולודקין, וכן שלושה בעלי חנויות לממכר בשר חזיר (בג"ץ 7406/01) נוגעת לשני חוקי עזר בעיר כרמיאל. חוק העזר הראשון (חוק עזר לכרמיאל (בשר חזיר), התשל"ח-1978) אוסר על מכירת בשר חזיר בכל שטח שיפוטה של כרמיאל, למעט אזור התעשיה. חוק העזר הובא לבחינה מחודשת במועצה המקומית, וזו התקינה את חוק עזר לכרמיאל (בשר חזיר), התשס"א-2001. חוק עזר זה ביטל את קודמו, תוך שהרחיב את האזור בו לא חל האיסור על מכירת בשר חזיר בשני אזורים מסחריים בעיר. כנגד חוקיותם של שני חוקי העזר, הישן והחדש, מכוונת העתירה. בעת הדיון בעתירה הוצא בה צו ביניים, אשר דחה את כניסתו לתוקף של חוק העזר החדש ואסר על עיריית כרמיאל לאכוף את חוק העזר הישן, הכל עד לתום הדיון בעתירה.
8. העתירה הרביעית (בג"ץ 2283/02) מופנית כנגד חוק עזר לטבריה (חזירים ובשר חזיר), התשי"ח-1958 (להלן - חוק העזר טבריה). חוק העזר אוסר על מכירת בשר חזיר בטבריה. העתירה הוגשה על ידי חברה העוסקת בייצור ובשיווק סיטונאי וקמעונאי של מוצרים מבשר חזיר, והמשווקת את תוצרתה, בין היתר, למעדניות בעיר טבריה. העתירה שלפנינו הוגשה בעקבות עתירה קודמת שהופנתה כנגד חוק העזר טבריה (בג"ץ 9533/00). עתירה זו נמחקה לאחר שעיריית טבריה הסכימה, בהמלצת בית המשפט, לשוב ולדון בחוק עזר טבריה, בהתאם לעקרונות של עמדת היועץ המשפטי לממשלה. הנושא חזר למועצת העיר. זו החליטה (ביום 20.11.2001) להותיר את חוק העזר טבריה על כנו.
9. עם קבלת תשובת המשיבים נערך (ביום 19.6.2002) דיון בארבעת העתירות. הדיון התקיים בפני הרכב של שלושה שופטים. הוחלט לבקש פרטים משלימים בדבר נתונים דמוגרפיים וגאוגרפיים בכל רשות מקומית, ובדבר מיקום החנויות המוכרות בשר חזיר. לבסוף, הוחלט על הרחבת ההרכב לתשעה שופטים. ההרכב שמע (ביום 7.12.2003) את טענות הצדדים. לאחר הדיון הוצא - לבקשת העותרת בעתירה כנגד עיריית טבריה (בג"ץ 2283/02) - צו ביניים המורה שלא לאכוף את חוק העזר לטבריה. לאחר סיום הדיון הגישה התנועה להגינות שלטונית בקשה להצטרף לעתירות כ"ידיד בית המשפט". איננו רואים מקום לאשר הצטרפות זו, הן בשל האיחור בהגשתה והן לגוף העניין. הבקשה נדחית.