פסק-דין בתיק בג"ץ 9402/03

השופטת מ' נאור:

           העתירות שבפנינו עוסקות בדחיית התנגדויות העותרים לתכנית המתאר המחוזית לאיזור המרכז תמ"מ 21/3 אך עיון בהן חושף יריעה רחבה וארוכת שנים של מאבקים והתדיינויות בין בעלי מקרקעין במתחם המשתרע לחוף הים התיכון בואכה הרצליה לבין רשויות התכנון ורשויות השלטון המקומי. הסעדים המתבקשים בעתירות חורגים, כפי שנראה, מגדריה של התכנית המחוזית. נאמר כבר עתה: ניתן להבין ללבם של העותרים החשים כי קופחו לאורך שנים רבות ועיניהם כלות לנוכח השגשוג והפיתוח להם זכו הקרקעות סביבם. כפי שנראה קרקעותיהם של העותרים נותרו כריאה ירוקה בלב המרקם המתפתח של גוש דן. במהלך השנים פותחו רבות מהקרקעות שסביב קרקעות העותרים לצרכי מגורים ומסחר, ולאור המיקום המרכזי של הקרקעות הניב פיתוח זה תשואה נאה לבעלי הקרקעות. גם קרקעות המדינה הנמצאות בסמוך לקרקעות העותרים מיועדות לפיתוח אף שטרם הוגשה תוכנית בנין עיר בענין. העותרים חשים כי אין זה הוגן שפניהם הושבו ריקם כאשר ביקשו גם הם ליהנות מאותו שפע שהורעף על שכניהם. ניתן, כאמור, להבין ללבם של העותרים אך אין בהבנה זו כדי להקנות להם סעד משפטי. כדי שהעותרים יזכו בסעדים אותם ביקשו בעתירה היו הם צריכים להראות כי קמה להם זכות חיובית אשר מכוחה ניתן לחייב את הרשויות לפעול באופן שיאפשר להם לפתח את קרקעותיהם. בלב העותרים ציפיות ושאיפות שלא התגשמו, הם השקיעו בקרקע במרכז הארץ מתוך ציפיה כי בעתיד יוכלו לפתחה ונראה כי צפייתם נכזבה. ואולם לא קיימת חובה משפטית מצד המדינה להבטיח כי ציפיות העותרים יתממשו.

הרקע לעתירות

1.             המקרקעין בהם עוסקות העתירות (גושים מספר 6675, 6679, 6680) משתרעים בין גבול שטח המשבצת של קיבוץ שפיים מצפון ועד למתחם בו פעל בעבר מפעל תע"ש (להלן "מתחם תע"ש") מדרום. מתחם תע"ש מצוי כיום בשטחה המוניציפאלי של העיר הרצליה. ממערב גובל השטח בים התיכון וממזרח הוא גובל בכביש מספר 2 (כביש החוף). שטח זה מחולק למספר רב של חלקות הנמצאות בבעלות פרטית (להלן אתייחס לכל הקרקעות בהן עוסקות העתירות כאל "מקרקעי העותרים"). בנוסף בנוי על חלק משטח זה מקבץ בתים, שתושביו מתייחסים אליו כאל ישוב קהילתי בשם "ארסוף" או "ארסוף קדם". השטח כולו נמצא בתחום השיפוט של המועצה האיזורית חוף השרון (המשיבה 3). מקבץ הבתים האמור מעולם לא הוכר כישוב, והוא מוגדר כשטח עודף של המועצה האיזורית. לשם הבהרה אוסיף כי במהלך שנות התשעים הוקם בתחומי המועצה האיזורית, ממערב לקיבוץ שפיים, ישוב קהילתי מוכר בשם ארסוף, שאין לו קשר לאותם בתים הממוקמים בשטח העודף של המועצה. בשנת 1983 ניתן תוקף לתכנית המתאר המחוזית תמ"מ 3. על פי תכנית זו שונה ייעודן של קרקעות העותרים באופן שעיקר השטח הוגדר כ"שטח חקלאי" וחלקו הוגדר כ"גן לאומי מוצע". בעקבות תמ"מ 3 הוגשו על ידי חלק מהעותרים תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 וחלקן התקבל.

           בדצמבר 1997 הופקדה ופורסמה "תכנית מתאר מחוזית למחוז מרכז ת/מ/מ 3 שינוי מס' 21" (להלן: תמ"מ 21/3) החלה גם על קרקעות העותרים. על פי תמ"מ 21/3 מוגדרת רצועת חוף ברוחב 200-300 מטר כ"גן לאומי". חלקם הדרומי של מקרקעי העותרים יועד בתוכנית זו ל"נופש פנאי ותיירות" ויתרת המקרקעין נקבעה לייעוד של "שמורת נוף". סעיף 7.8 לתקנון התמ"מ קובע כי באיזור נופש, פנאי ותיירות ניתן יהיה להקים שירותי תיירות ונופש שונים, אולם "תיאסר הקמת מגורים, למעט מגורים עבור סגל ההפעלה של האזור". סעיף 7.13 לתקנון התכנית עוסק בגנים לאומיים שמורות טבע ושמורות נוף, וקובע כי בשטחים אלה יחולו הוראותיה של תכנית המתאר הארצית תמ"א 8 וכן הוראות מכוח תכניות תקפות אחרות המייעדות שטחים לגנים לאומיים, שמורות טבע או שמורות נוף. הגדרות גן לאומי ושמורת נוף בתמ"א 8 מורות כי באופן כללי לא יותר בשטחים אלה פיתוח לבניה. יוצא, אם כן, כי לקרקעות העותרים ייעודים המגבילים את פיתוח הקרקע לצרכי מגורים או מסחר. העותרים הגישו למועצה הארצית לתכנון ובניה (המשיבה 1) התנגדויות לתכנית. במסגרת הליך ההתנגדויות לתכנית מונתה עו"ד תלמה דוכן כחוקרת לשמיעת ההתנגדויות, בהתאם לסעיף 107א לחוק התכנון והבניה.

התנגדויות העותרים והחלטת המועצה הארצית

2.             התנגדויות העותרים הופנו למספר היבטים של התכנית המחוזית החדשה. ראשית טענו העותרים כי מאפייני השטח שבבעלותם אינם מצדיקים את ייעודו לשימוש ציבורי כשמורת נוף וגן לאומי באופן המקפח את זכויות הבעלים. שנית טענו העותרים כי ייעוד קרקעותיהם לשימושים ציבוריים מפלה אותם ביחס לקרקעות מדינה הסמוכות (מתחם תע"ש), המיועדות לפיתוח. העותרים טענו כי שינוי היעוד פוגע בזכות הקניין שלהם, וכי יש לתת להם מענה תכנוני הוגן שיאפשר להם לממש את זכויותיהם בקרקע. העותרים הציעו לשנות את התכנית כך שיתאפשר פיתוח קרקעותיהם לשימושים של מגורים ומסחר כפי שנעשה בישובים הסמוכים להם. בנוסף טענו העותרים כי יש לשנות את ייעודו של השטח עליו בנוי ארסוף קדם למגורים ולאפשר את פיתוח השטח.

3.             דו"ח החוקרת המליץ לדחות את התנגדויות העותרים. לעניין טענתם של העותרים בדבר היעדר מאפיינים המצדיקים יעוד קרקעותיהם לשימושים המגבילים בניה ופיתוח כתבה החוקרת:

"המרחב שבין הרצליה לנתניה, המסומן בתמ"מ 21/3 כגן לאומי וכשמורת נוף, הוא אחד השטחים הפתוחים החשובים ביותר במחוז, ויש לשמרו ככל הניתן כשטח פתוח לטובת הציבור. לשטח זה כשטח לטובת הציבור אין כל תחליף. אם יש צורך בכך, יש לפצות את הבעלים במגוון האמצעים העומדים לרשות המדינה, ולהותיר את השטח כפתוח.

[...] חופי המועצה האזורית חוף השרון, שאורכם כ- 8 ק"מ, הם מהיחידים במחוז מרכז שאין להם עורף בנוי והם פתוחים לציבור...

החוף והים הם נכסים ציבוריים בעלי חשיבות רבה, ויש להבטיח כי זכותו של הציבור לגישה חופשית לחוף ולמבט אל הים וממנו יישמרו.

הייחודיות של כלל השטח נובעת משילובם של הים, המצוק והמרחבים הפתוחים. זהו שילוב יוצא דופן, תלוי מיקום ומאפיינים גיאוגרפיים ואין לו תחליף במרכז הארץ."

בנוסף הסתמכה החוקרת על סקר ניתוח משאבי טבע ונוף במישור חוף השרון שקבע כי לשטח הרלוונטי יש ערך גבוה ביותר מבחינה נופית.

          לעניין טענת העותרים בדבר אפליה מול קרקעות המדינה ומול ישובים אחרים, קבעה החוקרת כי נראה שיש בסיס לטענות העותרים לעניין אפלייתם במשך השנים ולעניין אפלייתם מול הפיתוח של מתחם תע"ש, אולם אין באפליה זו כדי להצדיק פיתוח של השטח בבעלותם לאור החשיבות הציבורית הרבה שלו. עוד הוסיפה החוקרת כי כבר בתמ"מ 3 יועדו שטחי העותרים כקרקע חקלאית ובעקבות כך פוצו חלק מהעותרים, אולם במידה ויוחלט בעתיד על הכנת תכנית לאזור, ראוי יהיה למנוע את אפליית העותרים במסגרתה. לעניין טענות העותרים בדבר הפיתוח שהתאפשר בישובים סמוכים קבעה החוקרת כי במידה והפיתוח בישובים אלה אינו תואם את התכניות החלות עליהם יש לטפל בחריגות אלו על פי דין, אולם גם בכך אין כדי להצדיק פיתוח במקרקעי העותרים. בשאלת הפיתוח של ארסוף קדם, קבעה החוקרת כי לאור חשיבות השטח בכללותו אין להרחיב את השימושים הכלכליים בו, ולכן אין מקום לשנות את יעוד ארסוף קדם למגורים. 

          בנוגע לטענות העותרים בדבר פגיעה בזכות הקניין שלהם קבעה החוקרת כי ביחס להוראות תמ"מ 3, התכנית החדשה אמנם אינה משביחה את מקרקעי העותרים ואינה מאפשרת פיתוחן, אולם היא גם לא משנה באופן מעשי את השימוש בקרקע. בנוסף ציינה החוקרת כי במידה ונפגעו זכויות העותרים, יש לפצותם דרך מנגנוני הפיצוי של חוק התכנון והבניה. החוקרת אף קבעה:

"ייעודו של השטח נובע ממאפייניו הגיאוגרפיים ולא מאופי הקניין. היעוד הוא פועל יוצא מייחודיותו של השטח - שילוב של ים, מצוק וחוף פתוח; ממיקומו במרכז הארץ, מהנגישות הקלה אליו ומזמינותו לאוכלוסיה גדולה ביותר. אלה הם שיקולים תכנוניים, שאופי הבעלות לא צריך להשפיע עליהם."

העותרים אינם כופרים - וכי כיצד יכפרו בכך - בחשיבות השמירה על הטבע והנוף. ואולם טרונייתם היא כי הם, ורק הם, משלמים את המחיר על הצורך בשמירה זו.

ב- 22.12.2002 דחתה ועדת המשנה של המועצה הארצית, לה הואצלה הסמכות לדון בהתנגדויות, את התנגדויותיהם של העותרים בהסתמך על נימוקי החוקרת. על החלטה זו הוגשו העתירות שלפנינו. לאחר הגשת העתירות, ב- 12.11.2003, פורסמה תמ"מ 21/3 למתן תוקף (י"פ 5236, 284).

העתירות