הנשיאה ד' ביניש:
1. ברקע לעתירה זו עומדת חובתה של המדינה, על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, לספק לציבור הנכים הזכאים לכך נעליים אורטופדיות מיוחדות. במשך שנים רבות הסתייעה המדינה לצורך מימוש חובה זו במכון הלאומי לשיקום על שם לואיס שבתל-השומר (להלן: מכון לואיס, או המכון). כפי שמפורט בתגובתו של המכון עצמו לעתירה, מדובר בגוף שהתאגד עוד בשנת 1974 כחברה לתועלת הציבור, שמטרותיו קידום, לימוד, הכשרה וסיוע בנושאי פרוטזות ואביזרי שיקום שונים המיועדים לסייע לאוכלוסיית הנכים בישראל. המכון הוקם על ידי הנדבן האנגלי, מר דיוויד לואיס ז"ל, שהחליט בעקבות מלחמת יום הכיפורים לסייע לאוכלוסיית הנכים בישראל, הן במתן פתרונות ואמצעי שיקום מודרניים והן בהכשרת רופאים ובעלי מקצוע בתחומים אלו. מאז שנת 1979 מעניק מכון לואיס שירותים שונים למשרד הבריאות - ובשנים האחרונות גם למשרד הביטחון ולמוסד לביטוח לאומי - ובהם ארגון, הכשרה והעשרה של העוסקים בתחום במטרה לחשוף אותם למידע ושיטות עבודה חדשות; השתלמויות הן של טכנאים והן של בעלי מקצוע בתחום ייצור הפרוטזות ובניית נעליים אורטופדיות מיוחדות; והכשרת רופאים אורטופדיים ורופאים שיקומיים לצורך מתן שירותי ייעוץ, שיפור, התאמה ופיקוח על שיטות ואופן בניית אביזרי השיקום והשירותים הניתנים לנכים בישראל.
2. העותרים שלפנינו הם ברובם יצרני נעליים המייצרים את הנעליים הרפואיות המיוחדות לנכים הנזקקים להן, לאחר קביעת הרופאים כי הנכים זכאים לשירות זה. בעתירתם שהוגשה ביום 22.10.2008 העלו העותרים טענות רבות ושונות כנגד המשיבים, ובעיקר כנגד מכון לואיס. הם ביקשו צווים על תנאי בשורה של עניינים, ובין היתר התייחסו לטענה בדבר אי קיום הוראות החוק בדבר אספקת נעליים מיוחדות בהתאם לחוק בריאות ממלכתי; טענו כנגד נהלי משרד הבריאות; והעלו טענות שונות שנגעו לנגישות לרופאים המורשים. על מנת ליצוק מעט סדר בטענות שהועלו לפנינו נעמוד בקצרה על השתלשלות העניינים בעתירה ועל טענות הצדדים.
3. בעתירה קבלו העותרים, כאמור, כנגד פעילותו של מכון לואיס, ובמיוחד נגד הנהלים שהוציא האחרון במרץ 2008. העותרים העלו ארבעה סוגים של טענות: ראשית, טענו כי הנהלים שהוצאו כאמור פוגעים בזכויות ציבור הנכים בישראל ובזכויות יצרני הנעליים המיוחדות; שנית העלו טענות הנוגעות לנגישות לרופאים מורשים, שלהם היכולת לאשר אספקת נעליים אורטופדיות לנכים, ובמיוחד מחו על חוסר נגישות לרופאים כאלה בצפון הארץ ובדרומה; שלישית קצפו העותרים על הצורך לספק "טופס 17" לצורך פגישה עם הרופא המורשה, קרי התחייבות מטעם קופת חולים למימון הטיפול, וטענו כי דרישה זו מובילה לכך שבמקרים רבים משלמים הנכים עצמם על שירות שאמור להינתן להם בלא תשלום; ורביעית ואחרון, העלו העותרים את שאלת עצם ההתקשרות עם מכון לואיס והעברת כספים אליו - התקשרות שנעשתה ללא מכרז, כאשר המכון עצמו פועל לטענתם באופן בלתי חוקי.
4. יאמר תחילה, כי במהלך טיפולנו בעתירה לא ראינו עילה למתן צו על תנאי, אך ראינו לבחון את עמדת משרד הבריאות בנושא ולברר אם יש נושאים הטעונים תיקון ושיפור. הן משרד הבריאות והן מכון לואיס הגישו תגובות ראשוניות לעתירה, בהן עמדו על הרקע לפעילותם בתחום הנטען והתייחסו לסוגי הטענות השונים. לעניין זמינות הרופאים הבהיר מכון לואיס, בתגובתו מיום 2.3.2009, ומשרד הבריאות הצטרף לטענה זו, כי יש הכרח בהפניית ציבור הנכים לרופא מורשה בעל ניסיון בתחום האורטופדיה והשיקום ולא לרופא אורטופד ללא ניסיון מיוחד. המשיבים ציינו כי בהתאם למידע שברשותם זמן ההמתנה הממושך ביותר לרופא עומד על חודש ימים, וטענו כי זמן זה אינו זמן ארוך יתר על המידה. לעניין זה הוסיפו המשיבים וציינו, כי אחת הסיבות למיעוט הרופאים באזור הצפון היא פרישתם של שני רופאים מורשים מהעיסוק בתחום, כשעל פי טענתם הדבר קרה עקב הפעלת לחצים מצד יצרני הנעליים, ובאופן נקודתי מצד העומד בראש העותרת 3, שניסו לגרום לרופאים לסטות מהנהלים והפעילו אלימות מילולית ואף פיזית לצורך כך. לעניין התחייבות קופות החולים הבהירו המשיבים כי אין מדובר בטענה כלפי מי מהם אלא כלפי קופות החולים, ויש להפנות אותה אליהן.
בסוגיית נהלי הפיקוח החדשים שיצאו במרץ 2008, טען מכון לואיס כי לא חל שינוי משמעותי בנהלים, וכי מטרתם היא למנוע ניצול של ציבור הנכים על ידי יצרני הנעליים. כך נטען, כי יש הכרח לשוב ולוודא לאחר ייצור הנעל את התאמתה לנכה, ולשם כך יש צורך בבדיקה נוספת על ידי רופא מורשה. זאת, נוכח מקרים שבהם התבקש מימון לנעליים על ידי יצרני הנעליים אף שבפועל לא סופקו נעליים לנכים, או שסופקו להם נעליים שאינן מתאימות. באשר לטענת העותרים כי ההתקשרות עם מכון לואיס נעשתה ללא מכרז, הודיע משרד הבריאות כי הליך הבחינה של מתכונת ההתקשרות הקיימת ופרסום מכרז עדיין נמצא בעיצומו (הודעת המשיב 1 מיום 10.3.2009).
5. ביום 16.3.2009 קיימנו דיון בעתירה, ובו התמקדנו בסוגיית ההתקשרות בפטור ממכרז בין משרד הבריאות למכון לואיס. לאחר הדיון הגיש משרד הבריאות הודעה מעדכנת ובה מסר כי לאחר בחינת הגורמים המקצועיים במשרד הוחלט על יציאה למכרז לבחירת ספקים מורשים להכנת מכשירי שיקום (ובהם נעליים אורטופדיות, העומדות במוקד העתירה שלפנינו). כמו כן נמסר, כי מכון לואיס ימשיך להיות גורם מייעץ נוכח מומחיותו וניסיונו הרב בעבודה בתחום, וכי ההתקשרות עימו למתן שירותי ייעוץ וניהול תיערך בפטור ממכרז בהתאם לסעיף 29(3) לתקנות חובת המכרזים התשנ"ג-1993. תמורת שירותים אלה הודיע משרד הבריאות כי מכון לואיס יקבל תקציב של כחצי מליון ש"ח, וזאת בניגוד לתקציב של כ-41 מליון ש"ח שהוקצו לו בעבר לטובת תשלום לספקי מכשירי השיקום.
בהמשך להודעת עדכון זו ערכנו דיון נוסף בעתירה ביום 20.1.2010. לקראת הדיון הגיש משרד הבריאות הודעת עדכון נוספת, ובה נטען כי אכן פורסם מכרז לצורך הקמת מאגר ספקים מורשים, שבמסגרתו נקבעו התנאים המקצועיים שבהם נדרשו הספקים לעמוד. תנאי המכרז נתקפו במסגרת שתי עתירות מנהליות, שהגישו שניים מהעותרים בעתירה שלפנינו. בנסיבות אלה נדחה המועד האחרון להגשת ההצעות במכרז. במהלך הדיון שנערך בפנינו הבהרנו לעותרים כי עתירתם מוצתה. בתום דיון זה הורינו על הגשת הודעות עדכון נוספות שיעסקו בנושאים האלה בלבד: זמינות הרופאים המורשים העומדים לרשות ציבור הנכים וזמני ההמתנה המשוערים לצורך קבלת שירות; ופרטים בדבר הליך המכרז החדש להתקשרות עם הספקים.
6. ביום 1.6.2010 הודיע משרד הבריאות בהודעה מעדכנת נוספת מטעמו, כי אופן ההתקשרות עם מכון לואיס נבחן בשנית על ידי גורמים מומחים במשרד, והוחלט על מתווה חלופי שהוא המתווה המתאים ביותר להסדרת שירותי אספקת נעליים רפואיות. על פי מתווה זה, הוחלט להוציא מכרז לשירותי ניהול וייעוץ בתחום, במקום ההתקשרות עם מכון לואיס בדרך של פטור ממכרז. במקביל, הוחלט שלא לצאת למכרז לבחירת ספקי מכשירי השיקום עצמם. לפי המתכונת החדשה נקבעו תנאי מינימום שכל ספק העומד בהם יוכל לספק את השירות לנזקקים לו. הזמנות הציוד והתשלום עבור השירותים ייעשו ישירות על ידי משרד הבריאות ולא באמצעות גוף מתווך, כפי שנעשה עד היום. לעניין זמינות הרופאים שב וטען מכון לואיס, האחראי על הרופאים המורשים, כי העומד בראשה של העותרת 3 הוא הגורם למצוקת הרופאים באזור הצפון, משום שהוא מאיים ומרתיע רופאים מלשמש בתפקיד זה ולהתעמת עימו. לצד זאת ציין מכון לואיס בתגובתו את שמות הרופאים הנוספים שנוספו למצבת הרופאים באזור הצפון - שני רופאים חדשים שהצטרפו לשבעת הרופאים הפועלים כבר בבתי החולים והמרפאות באזור, ובנוסף רופא מורשה נייד המגיע למוסדות חוסים ומסגרות של משרד הרווחה ובכך מקל על העומס בבתי החולים ובמרפאות. בהמשך הודיע מכון לואיס על נוהל נוסף שנועד להקל על העומסים במרפאות ובבתי החולים באזורי הפריפריה ועל פיו ישרת כל רופא מורשה את אוכלוסיית הנכים המתגוררים באזור מרפאתו בלבד, לשם ניתוב הנכים באופן מאוזן בין הרופאים. נציין, כי העותרים הביעו התנגדות לנוהל אחרון זה, משום שלטענתם הוא פוגע בזכותו של נכה להיבדק בקרבת בית המלאכה המייצר את נעליו הרפואיות.
בהודעה מעדכנת אחרונה מיום 27.1.2011 מסר משרד הבריאות כי פורסם מכרז ל"ביצוע ייעוץ ניהול ואספקת שירותים עבור זכאי משרד הבריאות בקרב נכי הגפיים בישראל". משרד הבריאות שב וביאר את המדיניות החדשה שעל פיה ייווצר מאגר ספקי מכשירי שיקום, שאליו יוכל להיכנס כל מי שיעמוד בתנאי המינימום. תקציבי הזמנות המכשירים והתשלום עבורם יישמרו אצל משרד הבריאות ולא יועברו לגורם שיזכה במכרז הייעוץ.
7. בתום המהלכים האמורים, ששינו את אופן הטיפול באספקת נעליים אורטופדיות מיוחדות לזכאים, נראה כי הנושאים המהותיים שעליהם הצביעו העותרים בעתירתם - ההתקשרות הבלעדית עם מכון לואיס, הגבלת מספר הרופאים באזורי הצפון והדרום וזמן ההמתנה הממושך שנוצר כתוצאה מכך - הגיעו לפיתרון משביע רצון. בשולי הדברים נציין, כי מכלל החומר שהובא בפנינו במסגרת העתירה ומטיעוני הצדדים נראה כי ישנה מעורבות רבה של יצרני הנעליים ביחסיהם של הנכים עם משרד הבריאות ומכון לואיס. זאת, אף שאין ליצרני הנעליים זכות מוקנית כי ציבור הנכים יופנה דווקא ליצרן זה או אחר, והם אינם מייצגים את ציבור הנכים - אף שכך אכן ניסו להציג עצמם במהלך עתירה זו - משום ניגוד העניינים המובהק שבין שתי האוכלוסיות. למותר לציין, כי פיקוח על הליך אספקת ציוד אורטופדי - הליך הכולל העברת תקציבים משמעותיים בין הגורמים המעורבים בו - הינו הכרחי, הן לשם השמירה על שימוש ראוי בכספי הציבור והן - וזהו החשוב - לשם שמירה על זכויות הנכים והבטחת איכות הציוד המסופק להם.
לא מצאנו לדון בכלל הטענות שהעלו העותרים בדבר אופן התשלום למרפאות, הסדרת התנהלות קופות החולים והרופאים המורשים, ובדבר הקושי שמציבים נהלי הבדיקה הכפולה (לפני ואחרי קבלת הנעליים) בפני ציבור הנכים. טענות אלה ראוי שיופנו, כפי שגם ציינו בדיונים שהתנהלו בעתירה, מטעם הנכים כלפי קופות החולים או המרפאות, ולא מטעם יצרני הנעליים כלפי מכון לואיס. עם זאת, כאמור, מבירור העתירה עלו שתי בעיות מרכזיות, שמבחינת העותרים הוצגו בשולי עתירתם. בעיות אלו נגעו לאופן ההתקשרות בין המשיבים וכן לזמינות הרופאים במרפאות המשרתות את ציבור הנכים.
משנחה דעתנו כי תחומים אלה טופלו, ולאחר ששוכנענו כי משרד הבריאות נקט בצעדים הדרושים להבאת הבעיות על פתרונן, הגענו למסקנה כי העתירה מוצתה ואינה מקימה עוד עילה להתערבותנו.
לפיכך העתירה נדחית. בשל השתלשלות העניינים המתוארת לעיל, אין צו להוצאות.
ה נ ש י א ה
השופטת ע' ארבל:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופט ח' מלצר: