השופט י' עדיאל:
1. האם רשאית רשות מקומית לגבות ממבקרים שאינם תושביה תשלום עבור כניסה לפארק עירוני הנמצא בתחום הרשות? זו השאלה העולה לפנינו בעתירה זו.
הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים
2. המשיבה 1, עיריית רעננה (להלן - העירייה או המשיבה), הקימה בשטחה המוניציפאלי פארק עירוני (להלן גם - הפארק). הפארק ממוקם במערב העיר, בסמוך לשכונות מגורים על גבול רעננה והרצליה. שטחו הכולל של הפארק כ-150 דונם, וצמוד לו שטח של כ-40 דונם נוספים שנועד לבניית אמפיתיאטרון. הפארק כולל אתרים מיוחדים רבים, "אטרקציות" כלשון הצדדים, ובהם: גן חיות קטן ולצדו פינת ליטוף, גן פסלים, רחבת גלגיליות, מתקני שעשועים, מגרשי ספורט (הוקי, כדורסל וכדורגל), מצפור, מתקני בישול וצלייה לרבות אזורי ישיבה הכוללים שולחנות, ספסלים ונקודות מים, בית קפה, אגם מלאכותי הנמצאים בשלבי הקמה ושבילים המיועדים לרוכבי אופניים ולהולכי רגל.
שטח הפארק כולו נמצא בבעלותה של העירייה והוא הופקע, על-פי תכנית איחוד וחלוקה, מידי בעליו הקודמים. העירייה השקיעה בהקמת הפארק סכום של כ-41 מיליון ש"ח. סכום ההשקעה מומן כולו מקופת העירייה על חשבון תקציבה, ליתר דיוק, על חשבון משלמי המסים והאגרות העירוניות, ללא סיוע ציבורי מאחרים. העירייה משקיעה מאמץ וממון גם באחזקת הפארק ובתפעולו השוטף, בכלל זה: ביצוע עבודות גינון, תחזוקה, ניקיון, הצבת פקחים, שומרים ומדריכים בגן החי ובפינת הליטוף. עלות האחזקה השוטפת של הפארק עומדת על כ-3.5 מיליון ש"ח בשנה.
הפארק זכה להצלחה בקרב הציבור, ופוקדים אותו מבקרים רבים, מרעננה ומחוץ לה. בימי שבת מגיע מספר המבקרים לכ-3,000 בני אדם. דא עקא, טוענת המשיבה, מספר המבקרים הרב גרם, בייחוד בימי שבת, ללחץ ולצפיפות בפארק ויש בו כדי לגרוע מההנאה מהביקור בו. עקב כך, מסבירה העירייה, נמנעו רבים מתושבי רעננה, שלהם יועד הפארק מלכתחילה ואשר מימנו את הקמתו, מלבקר בפארק בימי שבת. הדבר הביא לפניות ולתלונות רבות מצד תושבי רעננה למועצת העיר. עוד טוענת המשיבה כי עומס המבקרים הביא להתייקרות בעלויות החזקת הפארק. זאת, עקב הצורך לתגבר את מערך הפיקוח על הפארק וכן את האבטחה ואת מערך שירותי החירום, לרבות מד"א.
בחודש נובמבר 1999 הוגשה לאישור הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה תכנית לגידור הפארק. התכנית אושרה על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ובעקבות כך הוצא היתר לגידור הפארק ולהצבת שערים בו.
ביום 1.6.00 קיבלה מועצת העיר רעננה החלטה לגבות תשלום עבור הכניסה לפארק. החלטה זו התקבלה, טוענת העירייה, בעקבות פניות של תושבי העיר וגם בשל הצורך למצוא מקורות מימון נוספים להחזקת הפארק שהתייקרה. בהחלטה זו נקבע כי מבקרים שאינם נמנים על תושבי העיר וקבוצות נוספות המנויות להלן, יידרשו לשלם דמי כניסה לפארק בסכום של 15-10 ש"ח לאדם, אך זאת בימי שבת וחג בלבד. בימי החול נותרה הכניסה חופשית לכל. תושבי העיר רעננה ואורחיהם פטורים, על-פי ההחלטה, מתשלום דמי כניסה לפארק. כן פטורות מתשלום דמי כניסה קבוצות נוספות: הדיירים בבתי האבות "משען" ו"אחוזת בית" ומלוויהם, חולים המאושפזים בבית החולים לוינשטיין ומלוויהם, נכים, חיילים במדים ושומרי שבת הגרים בהרצליה הסמוכה. בחודש יולי 2000 החלה העירייה לגבות דמי כניסה לפארק.
העותרת, אגודת אדם טבע ודין, פנתה אל ראש עיריית רעננה, וטענה שהעירייה לא הייתה רשאית לגדר את שטח הפארק ולגבות תשלום עבור הכניסה אליו. במגעים שנוהלו בין הצדדים הציעה העותרת כי רק חלקים מסויימים מהפארק יגודרו. המשיבה בחנה הצעה זו בעזרת אנשי מקצוע, אך סברה שההצעה אינה מעשית, שכן נוכח שטחו המצומצם של הפארק, גידור חלקים ממנו ייצור "איים" שיפגעו ברצף הפארק ובאפשרויות ההנאה ממנו. בנוסף, גידור חלקי יחייב בניית גדרות והצבת מערך שמירה, מכירת כרטיסים ובדיקתם בכל אתר ואתר בפארק, דבר שיגרום, אליבא דמשיבה, להעלאת דמי הכניסה. לאחר שהמגעים בין הצדדים כשלו, הגישה העותרת עתירתה זו.
ביום 19.12.00 החליט בית המשפט (השופטת ט' שטרסברג-כהן) ש"מפאת ההשלכה הרחבה האפשרית לנושא הדיון תועבר העתירה ליועץ המשפטי לממשלה על מנת שישקול אם יש מקום לנקיטת עמדה מצדו או מצד גוף אחר כלשהו הנראה לו קשור לנושא". היועץ המשפטי לממשלה, הוא המשיב 2, ביקש להביע עמדתו בעניין השאלות העקרוניות המתעוררות בעתירה ובעניין נסיבותיה של המשיבה, אך זאת רק לאחר שהנושא ייבחן על-ידי צוות שיקים משרד הפנים. ואכן, המנהל הכללי של משרד הפנים הקים למטרה זו ועדה בינמשרדית. הוועדה התכנסה ודנה בסוגיית גביית תשלום בפארקים עירוניים, וביום 2.3.03 הגיש היועץ המשפטי לממשלה לבית המשפט את הדו"ח המסכם של הוועדה, תוך שהוא סומך עליו ידו ומודיע כי המלצות הוועדה מקובלות עליו.
3. כנקודת מוצא ציינה הוועדה בדו"ח שהגישה את חשיבותם של השטחים הפתוחים במדינת ישראל, ביניהם פארקים עירוניים, שטחים ציבוריים פתוחים מסוגים שונים וכן שמורות טבע וגנים לאומיים. זאת, נוכח צפיפות המגורים במדינה והמחסור בקרקע בעיקר באזורי הביקוש. לצד החשיבות שבשימור שטחים פתוחים במתכונתם הטבעית, כמו שמורות טבע וגנים לאומיים, הסבירה הוועדה, קיים צורך גם בשטחים פתוחים מסוגים שונים שימוקמו בסמיכות לריכוזי אוכלוסייה. ייעודם של השטחים האחרונים הוא לתת מענה לצורכי הבילוי והפנאי של האוכלוסייה המתגוררת בקרבת מקום ולתרום לאיכות החיים של התושבים ולרווחתם. בין השטחים מהסוג האחרון נמנה הפארק העירוני. פארק כזה כולל בדרך כלל מדשאות רחבות ידיים, מתקני משחק לילדים, ובשונה מפארקים מטרופוליניים, כדוגמת פארק איילון ופארק הירקון, שמורות טבע וגנים לאומיים, הפארק העירוני נועד בעיקר לשרת את תושבי היישוב בו הוא ממוקם, אשר ניתן להניח כי יהיו המשתמשים העיקריים בפארק. עם זאת, הוסיפה הוועדה וקבעה, שיש לאפשר לכל אדם, גם אם אינו תושב הרשות המקומית שבתחומה נמצא הפארק, להשתמש בשטחים ציבוריים פתוחים רחבי ידיים, בהם פארקים עירוניים, המצויים בתחומה של כל רשות מקומית, ואין למנוע את כניסתו לפארק כזה של מי שאינו תושב המקום. אולם, קבעה הוועדה, פתיחות לחוד ותשלום לחוד. פתיחתם של שטחים ציבוריים לשימושו של כלל הציבור אינה צריכה למנוע מהרשות המקומית לגבות תשלום עבור השימוש בהם. זאת, לאור השימוש האינטנסיבי הנעשה בפארק עירוני בהשוואה לשימוש בשטחים פתוחים אחרים, וההשקעה הציבורית הניכרת המתחייבת עקב כך בהקמתו והחזקתו השוטפת של הפארק. ביסודה של מסקנה זו עומד גם החשש כי הטלת עול מימון ההחזקה השוטפת על כתפי הרשות המקומית, בלא שתוכל היא לגבות תשלום עבור הכניסה לפארק או עבור השירותים הניתנים בו, תביא לתוצאות לא רצויות, ביניהן - הזנחת הפארק, אובדן ההשקעה בו והפיכתו לשטח שלא ניתן להפיק ממנו הנאה. גביית תשלום עבור הכניסה לפארק אף אינה נוגדת, להשקפת הוועדה, את ייעודו של השטח כשטח ציבורי פתוח על-פי תכנית המתאר התקפה. יחד עם זאת, קבעה הוועדה, ההכרה בנחיצותו של השטח פתוח לרווחת חייו של האדם המודרני מצדיקה את הרצון לאפשר גם למי שידם אינה משגת ליהנות משטחים כאלה. זאת בעיקר במצב שבו נוכח הפערים הסוציואקונומיים באוכלוסייה והשונות באיתנותן הכספים של הרשויות המקומיות ואולי אף במודעות הסביבתית שלהן, לא הגענו עדיין למצב שבו יש אכן בכל ישוב פארק. על רקע כל השיקולים האמורים המליצה הוועדה, לאפשר לרשויות מקומיות לגבות דמי כניסה לפארקים עירוניים, אך זאת רק על-פי אישור שיינתן להן מראש על-ידי צוות שיוקם לצורך כך על-ידי משרד הפנים ובהתאם לאמות מידה שנקבעו בדו"ח אליהן נתייחס בהמשך.
4. לאחר הגשת דו"ח הוועדה והודעת היועץ המשפטי לממשלה כי הוא תומך במסקנותיה, הודיעה העותרת כי מסקנות הוועדה אינן מקובלות עליה וכי היא עומדת על עתירתה. לאחר מכן, ביום 19.11.03 ניתן צו על תנאי כמבוקש.
טענות העותרת
5. העותרת תוקפת את החלטתה של העירייה במישורים משפטיים רבים, אשר יוזכרו כאן בקצרה, לפני שנידרש לבחינתם הפרטנית. מישור אחד בו ממקדת העותרת את טענותיה הוא מישור התכנון והבנייה בהיבטו המשפטי. בנושא זה נטען, כי הגדרתו של שטח הפארק כשטח ציבורי פתוח, אינה מאפשרת להגביל את הכניסה אליו, גם לא על-ידי גביית תשלום, שכן שטח ציבורי פתוח אמור להיות פתוח לציבור ללא כל מגבלה. במישור השני, שעניינו בהיבטים התכנוניים והסביבתיים של הסוגיה, סבורה העותרת כי חיוניותם של השטחים הפתוחים הציבוריים וזכותו של כל אדם לאיכות חיים נאותה, אינם מאפשרים להגביל את הכניסה לשטח הפארק. המישור השלישי מתייחס לזכות הקניין של הציבור ברכוש הציבורי. במקרה דנא, כך טוענת העותרת, מנושל היחיד מקניינו של הציבור. המישור הרביעי, שאותו קושרת העותרת לנושא הקניין הציבורי, עניינו בזכות לחופש התנועה. לעניין זה טוענת העותרת כי העירייה מנועה מלהגביל את חופש התנועה של אלה אשר מבקשים לבקר בפארק באמצעות גביית דמי כניסה. המישור החמישי הינו עקרון השוויון. גביית התשלום הדיפרנציאלית רק ממי שאינם תושבי רעננה, אליבא דעותרת, יוצרת הפלייה פסולה בין תושבי רעננה לבין מי שאינם תושבי העיר, במיוחד משפחות מעוטות יכולת שאינן תושבות רעננה. המישור השישי הוא מישור סמכותה של המשיבה. כאן טוענת העותרת כי למשיבה אין כל סמכות - הנובעת מחוק כלשהו או ממקור אחר - לגבות דמי כניסה לפארק.
6. טרם נפנה לבחינת טענותיה של העותרת לגופן, נציין כי מקצת מהטיעונים דלעיל משמשים את העותרת בטיעוניה במישורים משפטיים אחדים. כך למשל, טענת העותרת בדבר הגדרתו התכנונית של השטח עליו בנוי הפארק כשטח ציבורי פתוח משליכה גם על טענותיה לעניין הקניין הציבורי וחופש התנועה ושזורה בהן. כמו כן, עיתים מכוונת העותרת את עיקר טענותיה נגד גידור הפארק, עיתים היא קובלת אך על גביית דמי התשלום, ובהקשרים אחדים היא מלינה על שתי ההחלטות כאחד. לפיכך, במסגרת הדיון שלהלן, פעמים נידרש, בהקשרים שונים, לאותה טענה אשר חזרה ונשנתה בטיעוני העותרת במספר הקשרים, שיקשה להפרידם זה מזה.
הערת פתיחה נוספת היא, שהשאלה שלפנינו לא נסבה על חשיבותם של שטחים ציבוריים פתוחים לאיכות החיים ולרווחתה של האוכלוסייה, שעל כך אין חולק, והיא מתמקדת בשאלה האם חלה על רשות מקומית, בעלת השטח הפתוח, חובה לאפשר לכל אדם לבקר ולשהות בשטחים כאלה ללא תמורה. בהקשר זה יש להבחין בין מישור הסמכות לבין מישור הסבירות. טענתה העיקרית של העותרת היא שגביית דמי כניסה לפארק עומדת בניגוד לדין, הן דיני התכנון והבניה, הן דיני הקניין הציבורי, הן דין חופש התנועה והן דינים אחרים. על-פי גישה זו, העירייה כלל לא הייתה מוסמכת לגבות דמי כניסה לפארק. יש להבחין בין טענות אלה לבין סוגיית הסבירות. לשון אחר, גם אם נגיע למסקנה שגביית דמי כניסה לפארק אינה עומדת בניגוד לדינים אותם הזכירה העותרת בעתירתה, וגם אם בעקרון מוסמכת העירייה לגבות דמי כניסה לפארק, עדיין יכול שתישאל השאלה האם גביית תשלום עבור הכניסה לפארק, בנסיבות העניין, הנה סבירה. נציין כבר עתה, שבעינינו השאלה האחרונה היא השאלה העיקרית המתעוררת בעניין שלפנינו, והיא תוכרע על-פי אמות המידה הנוהגות בבחינת סבירותו של כל מעשה מנהלי. לכך נתייחס בהמשך, אך נפתח בטענותיה של העותרת בנושא הסמכות, תוך הבחנה בין המישורים המשפטיים השונים בהם מיקדה העותרת את טענותיה.
דיני התכנון והבנייה
7. לטענת העותרת, כאמור, הפארק העירוני מצוי בשטח המוגדר על-פי התכנית החלה במקום, כשטח ציבורי פתוח. תימוכין לעמדתה מוצאת העותרת בסימון שטח הפארק בצבע ירוק בתשריט המצורף לתכנית החלה בענייננו ובתקנות התכנון והבניה (סימון בתשריטים), התשמ"ט-1989, לפיהן הצבע הירוק הוא הצבע הסטנדרטי לסימון שטחים שייעודם שטח ציבורי פתוח.
8. על המקום בו נמצא פארק רעננה חלות מספר תכניות, חלקן תכניות מחוזיות וחלקן תכניות מקומיות. העיון בתכניות אלה מעלה כי אף לא באחת מהן מוגדר השטח הרלוונטי כשטח ציבורי פתוח. כך, לפי תכנית המתאר המחוזית תמ"מ 3, ייעוד הקרקע עליה נמצא הפארק הוא "שטח כפרי בנוי המיועד להקמת בניינים לצורכי היישוב". תכנית מתאר מחוזית נוספת, המתקנת את תמ"מ 3, משנה את ייעוד מקרקעי הפארק ל"אזור פיתוח עירוני", המוגדר כ"שטח לפיתוח עירוני במרחב תכנון מקומי עירוני על-פי תכנית מתאר מקומית". בתכנית מתאר מקומית מס' רע/2000, מיועד השטח לאזור חקלאי, ובתכנית המתאר המקומית המשנה את תכנית רע/2000 מיועד השטח ל"פארק עירוני". זאת להבדיל משטחים אחרים המוגדרים בתכנית זו עצמה כשטחים ציבוריים פתוחים.