המישנה לנשיא מ' חשין:
עיריית בית"ר עלית, העותרת, היא רשות מקומית שהאוכלוסיה בה (כלשון העתירה) "הינה חרדית ברובה המוחלט". בתחומה של העותרת פועלים שלושים ושניים בתי-ספר יסודיים, שניים מתוכם שלחינוך הממלכתי והאחרים בתי-ספר פרטיים השייכים לזירמי חינוך עצמאיים: שבעה בתי-ספר הם מוסדות של תאגיד מרכז החינוך העצמאי ושל תאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל; שלושה-עשר בתי-ספר מעמדם הוא מעמד של בתי-ספר "מוכרים שאינם רשמיים"; ועשרה בתי-ספר הם במעמד של "מוסדות פטור" כהוראתו של סעיף 5(א) לחוק לימוד חובה, תש"ט-1949 (ראו עוד: בג"ץ 10296/02 אירגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים בסמינרים ובמיכללות נ' שרת החינוך התרבות והספורט; טרם פורסם). עתירת העותרת היא, שבית-המשפט יצווה את המשיבים כי יספקו לכל התלמידים הלומדים בתחומה ארוחה יומית כהוראתו של חוק ארוחה יומית לתלמיד, תשס"ה-2005, בין אם תלמידים הם בבתי-ספר ממלכתיים בין אם תלמידים הם בבתי-ספר שאינם ממלכתיים. המשיבים מסרבים לבקשה וטעמיהם עימהם.
מיפעל ההזנה והוראות החוק שלעניין
2. תחילת הדברים היתה בשנת 1997, עם חקיקתו של חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, תשנ"ז-1997 (חוק יום חינוך ארוך), חוק שמכוחו נשתנה מערך הלימודים במוסדות החינוך הרשמיים עם הנהגתו של יום חינוך ארוך. עיקרו של אותו חוק הוא הוספת שעות לימודים וחינוך בבתי-ספר, והארכתו של יום הלימודים כך שהילדים ישהו בבתי-הספר עד לשעות אחרי-הצהריים. נקדים ונוסיף - והוא לענייננו במישרין - שהלכה פסוקה היא מלפנינו כי חוק יום חינוך ארוך נועד מעיקרו לבתי-ספר של החינוך הממלכתי, וכי אין הוא חל על מוסדות חינוך שאינם מן החינוך הממלכתי: בג"ץ 8437/99 רשת גני חב"ד נ' שר החינוך, פ"ד נד(3) 69. לשון אחר, והיא הנחת-תשתית לדיון שיבוא בסמוך: יום חינוך ארוך כהגדרתו בחוק יום חינוך ארוך, עניינו בבתי-ספר ממלכתיים ואין עניינו בבתי-ספר שאינם בתי-ספר ממלכתיים.
3. חוק יום חינוך ארוך הוחל ביישומו בהדרגה בשנת הלימודים תשנ"ח (1998), ומיד בסמוך לאחר מכן נמצא כי הארכתו של יום הלימודים ומצבן הכלכלי הקשה של משפחות רבות בישראל, מחייבים מציאת פיתרון הולם להזנתם של הילדים בשעות הארוכות שבהן שוהים הם בין כותלי בית-הספר. כך יצא לו לדרכו - בשנת תשס"ד (2004) - המיפעל שכונה "מיפעל ההזנה". ראשיתו של המיפעל היתה בפרוייקט ניסיוני (פיילוט) שהפעילו משרד החינוך והתרבות, משרד הרווחה וקרן סאקט"א-רש"י - עמותה פרטית שהמשיבה מס' 5 היא נציגתה - ובמיסגרתו קיבלו תלמידי בתי-ספר יסודיים באזורים חלשים מבחינה כלכלית, ארוחת צהריים חמה בזמן הלימודים. מימונו של הניסוי בא מאוצר המדינה ומקרן סאקט"א-רש"י - שני אלה יחדיו נשאו בשבעים אחוזים מעלות הארוחות - ועימהם הרשויות המקומיות והורי התלמידים. מיפעל ההזנה עלה יפה, וכפועל יוצא החליטה הממשלה, ביום 1.8.2004, להרחיבו ולהנהיגו, במסגרת יום חינוך ארוך, לתקופה של שלוש שנים, החל בשנת הלימודים תשס"ה (2005-2004). וכנאמר בפתח החלטת ממשלה מס' 2342:
לקיים מפעל הזנה במסגרת מערכת החינוך בישראל עבור תלמידי החינוך היסודי. מפעל ההזנה יונהג במוסדות חינוך, ביישובים בהם חל צו יום חינוך ארוך, בימים בהם הלימודים מתקיימים עד שעות אחר הצהריים.
ההפעלה תיעשה החל משנת הלימודים הקרובה, התשס"ה ... למשך שלוש שנים.
4. הממשלה הוסיפה וקבעה כללים ועקרונות להחלתו של מיפעל ההזנה, למימונו - בידי הממשלה, קרן סאקט"א-רש"י, הרשויות המקומיות וההורים - ולביצועו. כן נקבע שהממשלה תפעל לעיגונו של מיפעל ההזנה בחוק, ולקידום התוכנית תתמוך בהצעת חוק שהציעה חברת הכנסת רוחמה אברהם - הצעת חוק הקרויה: ארוחה יומית לתלמיד, תשס"ד-2004 - בכפיפות לגיבושה ולהתאמתה להחלטת הממשלה.
5. כך נחקק ביום 6.1.2005 חוק ארוחה יומית לתלמיד, תשס"ה-2005 (חוק ארוחה יומית), ומטרתו - כהוראת סעיף 2 בו - "לקיים מפעל הזנה במוסדות חינוך בעבור תלמידים בבית-ספר יסודי על פי הוראות חוק זה". פירוש הדברים הוא, כי התלמידים יקבלו "ארוחה חמה אחת ביום בהתאם לתפריט מאוזן ומגוון שיקבע שר הבריאות, בהתחשב בצורכי התלמידים ובגילם" (סעיף 3 לחוק). כאמור בחוק, התקציב ליישומו של החוק אמור לבוא מתקציבו של משרד החינוך התרבות והספורט ובהשתתפותן של הרשויות המקומיות אשר תהיינה רשאיות - כמוהן כמדינה - לגייס לשם כך תרומות ולגבות מן ההורים תשלום למימון חלק מן הארוחות (סעיפים 5 ו-6 לחוק). נוסיף כי הלכה למעשה נטלה קרן סאקט"א-רש"י על עצמה לממן רבע מעלות הארוחות לתקופה של שלוש שנים לפחות. אשר להחלתו על הרשויות המקומיות בארץ, קובע החוק כי ההחלה תהא בהדרגה במוסדות חינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך. ובלשונו של סעיף 4 לחוק:
|
החלה בהדרגה
|
4. השר, בהסכמת שר האוצר, יקבע את אוכלוסיית התלמידים הזכאים לארוחה יומית על פי חוק זה, במוסדות החינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997, בימים שבהם הלימודים במוסד החינוך מתקיימים עד שעות אחר הצהריים.
|
לעניינן של העותרת והעתירה - השאלות השנויות במחלוקת
6. העותרת היא רשות מקומית המדורגת בדירוג נמוך ביותר במדד החברתי-כלכלי של רשויות מקומיות בישראל (אשכול 1). ביום 18.3.2004, בסמוך לאחר שהוחל בניסוי מיפעל ההזנה, פנתה העותרת למשרד הרווחה וביקשה כי יצרף את מוסדות-החינוך שבתחומה לניסוי. משרד הרווחה נעתר לבקשה, וביום 26.4.2004 הודיע שר הרווחה זבולון אורלב כי מאשר הוא לכלול את העיר בית"ר-עילית בניסוי פרוייקט ההזנה שיופעל עד סוף שנת הלימודים תשס"ד (2004). כפועל יוצא הופעל ניסוי מפעל ההזנה בכל מוסדות החינוך שבתחומי העותרת עד לסופה של שנת הלימודים תשס"ד (2004). כך היה בשנת הלימודים תשס"ד, ואילו בשנת הלימודים תשס"ה (2005), החל מפעל ההזנה פועל מכוחו של חוק ארוחה יומית המיושם "במוסדות החינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך" (כהוראת סעיף 4 שלחוק), ומכוחה של החלטת הממשלה 2342 שהנהיגה אותו "במוסדות חינוך, ביישובים בהם חל צו יום חינוך ארוך" (ראו פיסקה 3 לעיל). העותרת נכללה בין אותם ישובים אשר חל בהם יום חינוך ארוך מכוחו של צו יום חינוך ארוך, ואכן ביום 9.2.2005 הודיע משרד החינוך והתרבות לעותרת כי הוא "מאשר את הפעלת מפעל ההזנה ברשות המקומית בית"ר-עילית". כן נקבע כי "היקף ההפעלה הוא במסגרת כל בתי הספר המפעילים יום חינוך ארוך".
7. עד כאן הכול אתי שפיר, ומכאן מתחילה המחלוקת בין בעלי הדין. וזו היא המחלוקת: העותרת ציפתה כי מפעל ההזנה יופעל בכל מוסדות החינוך שבתחומיה, אלה מוסדות שיום הלימודים בהם יום לימודים ארוך הוא, ואילו משרד החינוך והתרבות סבר כי מיפעל ההזנה מיועד לחול אך ורק באותם מוסדות חינוך המקיימים יום חינוך ארוך כהוראתו בחוק יום חינוך ארוך, דהיינו: באותם שני בתי ספר ממלכתיים-דתיים הפועלים בתחומי העותרת, ועימם באותם שבעה בתי-ספר השייכים לתאגיד מרכז החינוך העצמאי ולתאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל הזוכים לתקציבי מדינה מכוח הוראות סעיף 3א(ט) ו- (י) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985. נאמן לעמדתו סירב משרד החינוך לממן את הפעלתו של חוק ארוחה יומית באותם עשרים-ושלושה מוסדות חינוך בתחומי העותרת שאינם מקיימים יום חינוך ארוך על-פי חוק יום חינוך ארוך. כנגד החלטתה זו של משרד החינוך והתרבות מופנית העתירה שלפנינו.
8. בקשתה של העותרת היא אפוא להחלתו של חוק ארוחה יומית על כלל בתי הספר שבתחומה, ולתמיכה בבקשה משמיעה היא שתי טענות עיקריות אלו: הטענה האחת מסיבה עצמה על פירושו של חוק ארוחה יומית, שלטענת העותרת מחייבות הוראות החוק לזכות אותה במבוקשה. בטענה זו נכרכת טענה נוספת - ובה עיקר - כי חוק ארוחה יומית חוק הוא העומד לעצמו, על רגליו-שלו, וכי אין הוא תולה עצמו בחוק יום חינוך ארוך. הטענה השנייהעניינה פירושו של חוק יום חינוך ארוך. בקשת העותרת היא כי נבחן שוב את הפירוש שנתן בית-המשפט לחוק יום חינוך ארוך בפרשת רשת גני חב"ד, ונקבע כי אותו חוק מחיל עצמו גם על בתי-ספר שאינם ממלכתיים. הבה נפנה עתה לבחינת טענות העותרת.
לפירושו של חוק ארוחה יומית לתלמיד
9. השאלה העיקרית שלענייננו עניינה הקשר שבין חוק ארוחה יומית לבין חוק יום חינוך ארוך. לטענת העותרת, כל אחד משני חוקים אלה עומד לעצמו, וביתר חדות: חוק ארוחה יומית אינו תולה עצמו, מעיקרו, בחוק יום חינוך ארוך. ואשר לפירושו של חוק ארוחה יומית - פירושו מתוכו-ובו - טוענת העותרת כי תכליתו היא לספק ארוחה חמה לכל ילדי ישראל, בלא להבחין בין תלמידי החינוך הממלכתי לבין חבריהם הלומדים עד לשעות אחרי-הצהריים בבתי-ספר שאינם ממלכתיים. אלה ואלה ילדים הם הזקוקים לארוחה חמה, וחזקה על המחוקק כי לא ביקש להבחין בין השניים. תמיכה לטענתה זו נמצאה לה לעותרת בלשון החוק המדברת "במוסדות חינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך" (סעיף 4), ולגירסתה הדגש הוא על התיבות "ביישובים ובשכונות" שיש בהם יום חינוך ארוך, בלא להבחין בין מוסדות החינוך השונים. לשון אחר: משקבענו כי יום חינוך ארוך הוחל ביישוב מסוים - כפי שהוא חל בתחומי העותרת - מסקנה נדרשת מאליה היא כי בתי-הספר באותו יישוב יזכו בארוחה יומית.
10. טענה זו אינה מקובלת עלינו, שכן אין היא עולה בקנה אחד לא עם לשון החוק ולא עם תכליתו. אשר ללשון החוק: הנה היא הוראת סעיף 4 לחוק ארוחה יומית, ולפיה: "השר, בהסכמת שר האוצר, יקבע את אוכלוסיית התלמידים הזכאים לארוחה יומית על פי חוק זה, במוסדות החינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך לפי חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997, בימים שבהם הלימודים במוסד החינוך מתקיימים עד שעות אחר הצהריים". והרי זה פשוטו של מיקרא: חוק ארוחה יומית אינו מבקש להחיל עצמו על בתי-ספר המקיימים יום לימוד ארוך לתלמידיהם, כך על דרך הסתם. חוק ארוחה יומית מבקש להחיל עצמו על בתי-ספר המקיימים יום חינוך ארוך לתלמידיהם "לפי חוק יום חינוך ארוך ולימוד העשרה, תשנ"ז-1997". המחוקק מפנה אותנו מפורשות לחוק יום חינוך ארוך, ובכך מורה הוא אותנו כי חוק ארוחה יומית לא יחול אלא על בתי-ספר שחוק יום חינוך ארוך חל עליהם. אכן המחוקק מסב הוראתו לא על יישובים ושכונות על דרך הכלל, אלא על מוסדות חינוך המצויים ביישובים ובשכונות שהוחל עליהם חוק יום חינוך ארוך. אם לא כך נפרש את החוק, מה טעם הזכיר המחוקק מפורשות את חוק יום חינוך ארוך בגופה של הוראת סעיף 4? וכך, משראה לתלות את חוק ארוחה יומית על צווארו של חוק יום חינוך ארוך, כמו הצהיר המחוקק לקורא, ככל שניתן להבהיר, כי חוק ארוחה יומית קושר עצמו לחוק יום חינוך ארוך עד לבלי-הפרד. כך הוא פשוטו של מיקרא, וכפשוטו נפרשנו.