השופט י' עדיאל:
1. עניינה של עתירה זו בהחלתו של תקן חשבונאות 12 שנקבע על-ידי המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות, אשר הורה על הפסקת ההתאמה של דו"חות כספיים ומעבר לדיווח נומינלי (להלן - "תקן 12"), על חברת החשמל לישראל בע"מ, ובתוצאות הכרוכות בהחלתו על מעמדה הפיננסי של החברה. בהקשר זה מבקשת חברת החשמל כי נורה לרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - "רשות החשמל") לבסס את תעריפי החשמל הנקבעים על ידה על עלויות החברה כשהן מותאמות לשיטת הדיווח הנומינלית המתחייבת מתקן 12. לחלופין מבקשת החברה כי נורה לשרי האוצר והתשתיות לעשות שימוש בסמכותם לפי סעיף 17(ב) לחוק משק החשמל , התשנ"ו- 1996, שלא להחיל עליה תקן זה.
2. נושא החלתו של תקן 12 על חברת החשמל כבר נדון בפני בית משפט זה (ע"א 262/02 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות ואח' (טרם פורסם). באותו עניין ביקשה חברת החשמל שלא להחיל עליה את התקן, מנימוקים דומים לאלה שהיא מעלה בעתירה הנוכחית ולחלופין לקבוע שעל רשות החשמל להעלות את תעריפי החשמל בעקבות החלתו של תקן זה על חברת החשמל (הסעד האחרון נזנח במהלך הדיון בעתירה).
ערעור זה נדחה. בפסק הדין נקבע שההחלטה להחיל את תקן 12 על חברת החשמל היא החלטה מקצועית ובדין לא מצא בית המשפט המחוזי להתערב בה. כמו כן נקבע, שלא ניתן לגלות בהחלטה גם מידה של חוסר סבירות, שכן "קשה להלום כי במסגרת קביעתה של נורמה חשבונאית כללית, האמורה לחייב את כלל התאגידים, יימצא מקום ליצירת חריגים פרטיקוליריים". עם זאת, בית המשפט העליון נמנע מלדון בטענות העותרת להצדקת החרגתה מגדר חיוביו של תקן 12. בעניין זה נקבע כי המערערת רשאית לשוב ולפנות אל שר האוצר ואל שר האנרגיה והתשתיות, בבקשה כי יעשו שימוש בסמכותם לפי סעיף 17(ב) לחוק משק החשמל ויתירו לה להגיש דו"חות כספיים שייערכו על-פי עקרונות שונים מאלה שנקבעו בתקן 12".
3. בעקבות פסק הדין בע"א 262/02 העותרת חזרה ופנתה לשרי האוצר והאנרגיה והתשתיות וביקשה להפעיל סמכותם לפי סעיף 17(ב) לחוק משק החשמל ולפטור אותה מתחולתו של תקן 12, באופן שתוכל להמשיך ולהציג דו"חות כספיים מותאמים. כמו כן פנתה העותרת לרשות החשמל וביקשה להעלות את תעריפי החשמל בשיעור אשר יכסה את ההפסדים שהיא צופה עקב החלת תקן 12 על הדו"חות הכספיים שלה.
שתי הבקשות נדחו ומכאן העתירה.
4. חברת החשמל טוענת בעתירתה שהחלת תקן 12 על הדו"חות הכספיים שלה ללא עדכון תעריפי החשמל, תביא להרעה חמורה במצבה הפיננסי כפי שיוצג בדו"חות הכספיים שלה. לטענתה, הדבר יביא להעלאה חדה בהוצאות המימון הרשומות שלה, בשיעור של 320 מיליון ש"ח לכל 1% של אינפלציה, עקב היעדר אפשרות לנכות מהוצאות אלה הפרשי הצמדה המשקפים את הגידול הריאלי בערך הנכסים. בנוסף, הדבר יביא לשחיקת ההון העצמי שלה, שלא יוצמד עוד למדד כפי שמקובל בשיטת הדיווח המותאמת, בשיעור של 110 מיליון ש"ח לשנה לכל 1% של אינפלציה. פגיעה נוספת תגרם לחברה, לטענתה, עקב מחיקת נכסי פיקוח הרשומים היום במאזנה. זאת, משום שהתקן החשבונאי האמריקאי לפיו היא פועלת, המאפשר הכללתם של נכסים כאלה בדו"חות כספיים של גופים מפוקחים, מותנה בכך שהתעריפים הנמצאים תחת פיקוח יבטיחו כיסוי ספציפי של עלויות הגוף המפוקח. תנאי זה לא יתקיים עוד בחברת החשמל, לאור עמדתה של רשות החשמל לפיה תעריפי החשמל ייקבעו בהתאם לערכם המתואם (הריאלי) של הנכסים ולא בהתאם לערכם הנומינלי המופיע בדו"חות הכספיים. עקב כך יימחקו מהדו"חות הכספיים שלה, טוענת החברה, נכסי פיקוח בסכום של 1.6 מיליארד ש"ח. התפתחות כזאת, טוענת העותרת, תפגע בדירוג הכלכלי שלה וכפועל יוצא מכך תביא לפגיעה ביכולתה ללוות כספים, ואף לדרישות מצד נושים לפירעון מוקדם של הלוואות, מה שעלול לגרום להתדרדרות במצבה הכספי עד כדי שיתוק פעילותה של החברה.
5. העיון בחומר הרב שהוגש לנו על-ידי שני הצדדים מלמד שהבקשה להחריג את חברת החשמל מתחולתו של תקן 12 מכוח סעיף 17(ב) לחוק משק החשמל הייתה מקובלת על שר התשתיות והאנרגיה, אך היא נדחתה על-ידי שר האוצר. במכתבו מיום 24.9.03 ציין מנהל רשות החברות הממשלתיות, כי בדיון שקוים בנושא בהשתתפות נציגי משרד האוצר, משרד התשתיות הלאומיות (בראשות מנכ"ל המשרד), משרד המשפטים ורשות החשמל התגבשה עמדה שאין מקום לקבוע לחברת החשמל, מכוח סעיף 17(ב) לחוק משק החשמל, מתכונת שונה של דיווח מהקבוע בתקן 12. הטעמים שביסוד עמדה זו כפי שפורטו באותו מכתב, היו, ראשית, כי אם חברת החשמל תדווח דיווחים ריאליים בעוד שגופים אחרים במשק ובמיוחד גופים חדשים המתכוננים לפעול בתחום החשמל, כגון חברות ייצור חשמל חדשות, יידרשו לדווח דיווחים נומינליים, יהא בכך כדי להפלות את חברת החשמל לטובה ולהקנות לה יתרון תחרותי על פני אותם גופים. נימוק נוסף ביסוד דחיית הבקשה היה שפגיעה מהותית בתוצאות העסקיות כתוצאה מיישום תקן 12 אינה נחלתה הבלעדית של חברת החשמל, אלא נוגעת גם לחברות תשתית גדולות רבות אחרות במשק. מעבר לכך, החרגתה של חברת החשמל מחובת הדיווח על-פי תקן 12 לפי סעיף 17(ב) לחוק משק החשמל לא תפתור גם את הקושי שצופה החברה בתחום הפיננסי, שכן בכל מקרה, על החברה יהא להבהיר בדו"חות הכספיים שלה, כי הם אינם ערוכים בהתאם לעקרונות חשבונאיים מקובלים בישראל ולהציג בדו"חות גם דיווחים נומינליים תוך מתן הסבר לשוני בין הדיווחים.
6. רשות החשמל מינתה, לשם בדיקת בקשתה של העותרת, צוות מקצועי עליו נמנו שלושה רואי חשבון. הצוות המקצועי נפגש עם נציגי העותרת ואף קיבל ממנה חומר כתוב והגיש את המלצותיו לרשות החשמל. בהמשך נערך בפני מליאת הרשות שימוע אליו זומנו, לבד מהעותרת, גם גורמים נוספים ובהם התאחדות התעשיינים, נציגי לשכת המסחר, נציגי המועצה לצרכנות, החברה המזרח ירושלמית, רשות החברות הממשלתיות, הרשות לניירות ערך והמוסד הישראלי לתקינה חשבונאית. בתום הדיונים החליטה רשות החשמל לדחות את בקשתה של העותרת להעלות תעריפי החשמל, למעט העלאה מתונה והדרגתית הנובעת מההחלטה להכיר בעלויות ההון הנומינליות לגבי נכסים שיופעלו החל מיום 1.1.2004.
מבחינה חשבונאית, סבורה הרשות ששינוי שיטת הרישום והמעבר לרישום נומינלי אינה משנה את הערך הנוכחי של עלויות ההון של החברה וההבדל היחיד הוא בפריסת ההחזרים, כאשר במחצית הראשונה של שנות ההפעלה של הציוד ההחזרים השנתיים גבוהים יותר בשיטת ההחזר הנומינלי מאשר בשיטת ההחזר הריאלי בעוד שבמחצית השנייה של שנות ההפעלה המגמה מתהפכת. בטווח הארוך, סבורה רשות החשמל, צפוי איזון בין השיטות. מסתבר שרואי החשבון של הרשות חלוקים על מומחי העותרת גם לגבי משך התקופה שעד להיפוך המגמה, והם סבורים שהדבר יתרחש כבר בתום 6 השנים הראשונות להנהגת שיטת הדיווח הנומינלי, ובתום 10 שנים, עד לשנת 2015, השלכותיו של תקן זה על העותרת צפויות להתאפס, כך שהחל משלב זה שיטת הדיווח הנוכחית ושיטת הדיווח הנומינלית יביאו לאותה תוצאה. הצוות המקצועי של רשות החשמל גם לא שוכנע כי במועד הדיווח הקרוב חברת החשמל תהא חייבת למחוק מהדו"חות הכספיים שלה נכסי פיקוח בשווי של כ-1.6 מיליארד ש"ח. לדעת מומחי הרשות ניתן לפתור את הבעיה הרישומית על-ידי יצירת "נכס פיקוח" שייפרש על פני עשר שנים ויתקזז מעצמו בתום תקופה זו. הצעה זו, לדעת הצוות, תקטין כמעט לאפס את הצורך בהעלאת התעריף לצרכנים ותפתור, מאידך, את חששות העותרת.
לעניין המשמעות הכלכלית של הסוגיה. רשות החשמל סבורה שמדובר בשינוי רישומי בלבד שאינו משנה את תזרים המזומנים של החברה ואינו משקף שינוי כלכלי אמיתי במצבה של חברת החשמל, ועל כן אין בו כדי להצדיק העלאת תעריפי החשמל. רשות החשמל לא שוכנעה גם בקיומו של חשש לפגיעה ביכולת גיוס ההון של העותרת. היא מבססת מסקנה זו על העדר פגיעה בתזרים המזומנים של החברה, על כך שבעבר העותרת כבר רשמה בספריה הוצאות בסדר גודל דומה בגין הוצאות פנסיה, דבר שלא הביא לפגיעה ביכולת גיוס ההון שלה, וכן על העובדה שחברת הדירוג מודי'ס הביאה בחשבון שיקוליה בקביעת דירוג האשראי של העותרת, עוד בחודש יולי 2003, את המעבר לשיטת הדיווח הנומינלי. רשות החשמל מתנגדת גם להחרגתה של חברת החשמל מתקן 12. לדעתה, לא יהא בכך כדי לפתור בעיות בגיוס ההון והדבר עלול להוות חסם בפני שינויים מבניים ופתיחת משק החשמל לתחרות.
7. עם זאת, מהודעת הפרקליטות למדנו כי המשיבים ממשיכים לבחון את בקשתה של העותרת בעניין ההחרגה מתקן 12, הגם שהפעם הדבר נעשה במסגרת מהלך שיזמו אשר נועד להבחין בין תחומי הפעילות של העותרת, במקטעים שונים של פעילותה (ייצור החשמל, הולכתו וחלוקתו) ועל רקע זה נשקלה האפשרות למתן דחייה נוספת לעותרת בעניין החלתו של תקן 12. אולם מסתבר שמהלך זה נתקל בקושי העולה מסירובם של עובדי חברת החשמל להמציא את המידע הדרוש לשם דיווח על מגזרי הפעילות ומהניסיון לקשור דרישה זו להליכי הרפורמה הצפויים במשק החשמל. ביום הדיון אף הוצג לפנינו מכתבו של מנהל רשות החברות הממשלתיות מיום 1.9.04 אשר ממליץ בפני יו"ר רשות ני"ע על מתן אורכה נוספת לחברת החשמל בהפעלת תקן 12 במסגרת הסמכות מכוח סעיף 33א' לחוק החברות הממשלתיות כדי לאפשר לחברה להתארגן למעבר לדיווח חשבונאי בהתאם לתקן 12.
8. מדברים אלה עולה שהמחלוקת בין הצדדים נפלה בשורה של נושאים כלכליים ומקצועיים, בכללם: ההיבטים החשבונאיים הנוגעים להחלת תקן 12 על העותרת; השלכות הרוחב שיהיו להחרגתה של העותרת לבדה מתקן זה, שעה ששחקנים אחרים במשק, בכללם חברות תשתית גדולות אחרות ובמיוחד גופים חדשים המתכוננים לפעול בתחום החשמל לא ייהנו מאותה החרגה; ההשפעה שתהא לפטור כזה בתחום פיתוח משק החשמל; ההשלכה שתהא נודעת להחלתו של תקן 12 על העותרת מבחינת יכולת גיוס ההון שלה; והזיקה שבין החלת התקן לבין תעריפי החשמל. בנושא אחד הצדדים לא נחלקו, והוא שמדובר בשינוי בשיטת הדיווח הכספי בלבד, אשר אינו כרוך בשינוי כלכלי של ממש בפעילותה של העותרת ואין בו כדי להשפיע על תזרים המזומנים של חברת החשמל. נראה שהשיקול האחרון היה השיקול העיקרי שהביא לדחיית הבקשה.
מכל מקום, כל הנושאים שבמחלקות הם נושאים מקצועיים מובהקים, וגם אם יכול שתיפולנה לגביהם מחלוקות בין מומחים, נחה דעתנו שהמשיבים בחנו את בקשותיה של העותרת מקרוב והגיעו למסקנות שהגיעו על יסוד שיקולים ענייניים, מקצועיים, בגדר סמכותם ובמתחם הסבירות הפתוח בפניהם. משכך נעשה, בית משפט זה לא יתערב בשיקול הדעת המופקד על-פי דין בידן של הרשויות ולא ישים שיקול דעתו תחת שיקול דעתן. כך, משרשות החשמל הגיעה, על יסוד שיקולים מקצועיים, למסקנה שאין הצדקה כלכלית להעלות את תעריפי החשמל רק בשל המעבר משיטת דיווח מתואם לשיטת דיווח נומינלי, איננו רואים מקום לכך שבית המשפט יורה, בניגוד לדעתה, על העלאת תעריפי החשמל. לעניין זה כבר קבע בית המשפט, בהזדקקו לטענות שהעלתה חברת החשמל נגד רשות החשמל בעניין קביעת תעריפי החשמל, כי: "המשיבה 1 [רשות החשמל] הינה גוף סטטוטורי מקצועי אשר קביעת תעריפי החשמל הופקדה בידיה על-פי החוק" ... ואף כי "יתכן שקיימת מחלוקת כנה בין מומחים לעניין רכיב זה או אחר בקביעת 'המחיר המוכר'. ... מחלוקת כזו כשלעצמה אינה מצדיקה התערבות שיפוטית בשיקול דעת מקצועי וענייני של רשות מוסמכת" (בג"צ 1261/98 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' רשות לשירותים ציבוריים - חשמל ואח' (טרם פורסם).
9. בהקשר זה ראוי להעיר שהשיקול בדבר השמירה על האיתנות הפיננסית של חברת החשמל, לו טוענת העותרת, הגם שהוא מהווה שיקול רלבנטי בקביעת תעריפי החשמל, מבטא רק פן אחד של טובת הציבור שעליו מופקדת רשות החשמל על-פי חוק משק החשמל. בהפעילה את סמכותה על-פי חוק, על הרשות להביא במניין שיקוליה מכלול שלם של שיקולים שנועדו להביא ל"הסדרת הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, תוך הבטחת זמינות, איכות, יעילות והכל תוך יצירת תנאים לתחרות, ומיזעור עלויות" (סעיף 1 לחוק משק החשמל). במקרה הנוכחי רשות החשמל אכן הביאה במניין שיקוליה, בנוסף על השיקול הנוגע לחוסנה הפיננסי של חברת החשמל, שיקולים נוספים, בכלל זה, ההשלכות הכלל משקיות של העלאה בתעריפי החשמל, מניעת סבסוד בינ-דורי (סבסוד צולב על פני זמן) בקביעת תעריפי החשמל (ראה סעיף 2.1 ב.5 לדין וחשבון לבדיקת תעריפי החשמל מאוקטובר 1991), ושיקולי תחרות במשק החשמל. כל אלה הנם שיקולים ענייניים שהרשות הייתה רשאית להביאם במניין שיקוליה, ולא מצאנו שההחלטה שלא להעלות את תעריפי החשמל, על רקע מכלול השיקולים, חורגת ממתחם הסבירות.
10. איננו מקבלים גם את הטענה, שבהחלטתה לבסס את תעריפי החשמל על חישוב מתואם בשונה מהתחשיב הנומינלי שיופיע מעתה ואילך בדיווחים הכספיים של העותרת, חרגה רשות החשמל מעקרון העלות הקבוע בסעיף 31 לחוק משק החשמל.
סעיף 31(א) לחוק משק החשמל קובע כי "הרשות תקבע את התעריפים על בסיס עקרון העלות, בהתחשב בין היתר בסוג השירותים וברמתם". בד בבד מתיר סעיף 31(ב) לחוק לרשות "שלא להביא בחשבון, לעניין קביעת תעריפים, הוצאות ... אשר לדעתה אינן דרושות למילוי חובותיו של בעל רשיון ספק שירות חיוני". מכאן, שבהעדיפה את העלות הריאלית של הנכסים (שהופעלו עד ליום 31.12.2003) על פני העלות הנומינלית שלהם, הרשות לא חרגה מעקרון העלות. להיפך, היא מילאה את התפקיד שהוטל עליה בדין, ובחרה בעלות שהיא אשר צריך, לדעתה, שתשמש בקביעת תעריפי החשמל.
גם הטענה, שהעלות המובאת על-ידי רשות החשמל בקביעת תעריפי החשמל חייבת להיות מבוססת על הדו"חות הכספיים של החברה ואין בידי הרשות לדרוש מהחברה להכין דיווחים כספיים כפולים, אינה מקובלת עלינו. שכן טענה זו נוגדת את סעיף 34 לחוק משק החשמל המסמיך את הרשות באופן מפורש "לקבוע חובות בדבר רישום חשבונאי ודיווח לציבור שיחולו על בעל רשיון ספק שירות חיוני, בנוסף לחובות המוטלות עליו לפי כל דין ...". כפי שנאמר בדבר ההסבר להצעת החוק, הוראה זו נועדה להבטיח מעקב אחר הוצאותיו של בעל רשיון ספק שירות חיוני לצורך קביעת התעריפים (הצ"ח משק החשמל, התשנ"ט-1996, ה"ח 2485, ג' בשבט התשנ"ו, 24.1.1996). כך אכן נעשה על-ידי רשות החשמל גם במקרה זה.
11. לאור האמור לא מצאנו להתערב בהחלטות המשיבים.