השופטת ד' דורנר:
עניינה של עתירה זו הינו בהיקף חובת המדינה לתקצב את ביצוע חוק חינוך מיוחד, תשמ"ח-1988 (להלן: החוק, או חוק חינוך מיוחד), כך שיאפשר חינוך חינם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים ששולבו, על-פי החלטות רשויות החינוך, במסגרות החינוך הרגיל.
הרקע לעתירה
1. בתאריך 14.8.03 קבע בית-משפט זה, בבג"צ 2599/00 יתד נ' משרד החינוך, פ"ד נו(5) 834 (להלן: בג"ץ יתד), כי ילדים בעלי צרכים מיוחדים זכאים לחינוך מיוחד חינם, בין אם הם לומדים במוסדות ובכיתות מיוחדים, ובין אם הם משולבים במסגרות החינוך הרגיל. זאת, מתוך הכרה בכך שהצרכים המיוחדים הם שונים; ישנם ילדים שיוכלו לקבל את חינוכם אך במסגרת מיוחדת, ואילו ישנם ילדים שיוכלו למצות את הפוטנציאל הטמון בהם דווקא במסגרת הכללית, תוך שיקבלו סיוע מיוחד. כן נקבע בבג"צ יתד כי על המדינה להקצות את תקציבה כך שתוכל לממש את הזכות לחינוך של ילדים בעלי צרכים מיוחדים, הן במוסדות לחינוך מיוחד והן בבתי-ספר רגילים. לנוכח מגבלות התקציב של המדינה נקבע, כי עליה "לקיים דרישות אלה, כמפורט בפסק-הדין, לכל המאוחר במסגרת ההכנה של הצעת התקציב של השנה הבאה, והחל משנת התקציב הבאה, הכול במגבלה הקבועה בסעיף 7(ה) לחוק" (שם, בע' 849).
בתאריך 13.11.02 תוקן החוק בחוק חינוך מיוחד (תיקון מס' 7), תשס"ג-2002 (להלן: תיקון 7), שתחילתו בשנת הלימודים תשס"ד. תיקון 7 מחייב את המדינה, בסעיף 20ב, לממן גם את הסיוע לילדים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים במסגרת החינוכית הכללית. תיקון 7 התקבל למרות שהכנסת צפתה - כפי שאף צוין בהצעת החוק - כי יישומו יהיה כרוך בעלויות רבות, ואף הוצבע על מקור מימון - רזרבת התקציב. ראו הצעת החוק, תשס"ב-2001, בע' 170. בגדרי הליכי החקיקה אף הכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת "התייחסות והערכה תקציבית" של התיקון. האומדנים שהוצגו לעלות השנתית השוטפת נעו בין 720 מליון ל-1.16 מיליארד ש"ח, בתוספת עלות חד-פעמית של 240-180 מליון ש"ח. וראו "הצעת תיקון לחוק החינוך המיוחד - חוק חינוך מיוחד (תיקון - שילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במסגרות רגילות), תשס"ב-2002, התייחסות והערכה תקציבית (2002). משרד האוצר ביקש לדחות את כניסת תיקון 7 לתוקף בשל עלויותיו, אך ועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החינוך דחתה את הבקשה.
משנתקבל תיקון 7 על-ידי הכנסת, ציינה שרת החינוך, לימור לבנת, במכתב מיום 26.5.03 לשר האוצר, בנימין נתניהו, כי התוספת הנדרשת ליישום התיקון לחוק הינה, מלבד "עלויות פיתוח, התאמות מבנים והסעות", 2.9 מיליארד ש"ח. אלא שמשרד החינוך, בהתחשבו בקשיים הכלכליים בהם נתונה המדינה, מציע תוכנית מינימלית, המבוססת על הפעלת תוכנית השילוב, כמצוות החוק, כפי שפורש על-ידי בית-משפט זה, קודם להרחבות שבתיקון. במכתבה ציינה שרת החינוך כי העלות הראשונית של תוכנית מינימלית זאת היא 600 מליון ש"ח, והיא תיפרש על-פני חמש שנים, כך שהעלות השנתית תהיה כ-120 מליון ש"ח. לפי חישוב זה, על-מנת להפעיל את התוכנית בשנת הלימודים תשס"ד יש צורך בתוספת של 40 מליון ש"ח לחודשי ספטמבר עד דצמבר, ושל 80 מליון ש"ח לחודשי ינואר עד אוגוסט.
העתירה והתשובה
2. העותרים 6-1 הם הורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים, הפעילים בקבוצת "שילוב מיד", שהוקמה לשם דאגה לעניינם של כ-50,000 ילדים בעלי צרכים מיוחדים בישראל, הזקוקים לשילוב במסגרות החינוך הכלליות. העותרים 7 ו-8 הינם חברי-כנסת שליוו את המאבק הפרלמנטרי לקבלת תיקון 7 וליישומו. לעותרים כולם הסתבר, כי חרף פסיקת בית-משפט זה, ההתפתחויות החקיקתיות, ופניות משרד החינוך, וחרף מאמציהם להדגיש את צורכיהם הדוחקים של ילדים אלה, אין בכוונת המדינה להעביר את התוספת התקציבית הנדרשת לביצוע תיקון 7, ואף לא לביצוע "התוכנית המינימלית" האמורה. משכך, הם עתרו כי המשיבים יחויבו לתקצב באופן מיידי את חינוכם של הילדים.
בתשובתה לעתירה הפנתה אותנו המדינה להוראת סעיף 7(ה) לחוק, שלפיה על השר לקבוע את מספר התלמידים הזכאים למימון "על פי כללים שיבטיחו שסך עלות החינוך המיוחד לכל הזכאים החדשים לא יעלה על התקציב שייקבע כאמור לאותה השנה". כן הפנתה היא לסעיף 20ג לחוק, ממנו עולה, לדעתה, כי תוכנית השילוב הנקבעת על-ידי שר החינוך דורשת את הסכמת שר האוצר. לדידה של המדינה, מהוראות אלה ניתן להסיק כי החוק מסמיך את הרשויות לפעול בהדרגתיות באימוץ ההסדרים שנקבעו בו, וזאת תוך מתן משקל רב למגבלות התקציביות. לגישתה, חרף הקיצוצים הרבים בתקציב משרד החינוך לא קוצץ התקציב שיועד לחינוך המיוחד בשנים הקודמות, קיצוץ שביצועו היה מחייב הפחתה של כ-133 מליון ש"ח. לבסוף, המדינה טענה כי נערכות שיחות בין משרדי החינוך והאוצר שתכליתן לקבוע את היקף התוספת התקציבית שיופנה לצורך יישום תיקון 7, וכי בכוונתה לתת תוספת תקציבית על-פי תוצאות שיחות אלה.
3. לאחר שמיעה של טיעוני הצדדים הוצאנו צו על-תנאי בתאריך 24.8.2003, שבו אפשרנו למדינה להשיב לעתירה תוך 10 ימים. למרבה הצער, המשיבים התעכבו במתן תשובתם לצו. זאת, לפי טענתם, בשל הצורך להמתין לתוצאות דיוני משרד האוצר. משכך, ביקשו העותרים כי נעשה את הצו מוחלט ונורה למשיבים לתקצב באופן מיידי את חינוכם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים במוסדות חינוך רגילים, למיצער על-פי התוכנית שפורטה במכתבה האמור של שרת החינוך.
תשובת המדינה הוגשה, לבסוף, ביום 31.10.2003. בתשובה זו נטען כי בכוונת המדינה לתקצב את החוק בסך כולל של 250 מליון ש"ח, בפריסה של שבע שנים שתתחיל בשנת הכספים 2004, כך שבשנה זו יועבר סך של כ-35 מליון ש"ח כתוספת לתקציב משרד החינוך, והיתר יתווסף בהדרגה במהלך שאר השנים. כן מציינת היא כי משרד החינוך ממילא הקצה כבר 401 מליון ש"ח לשנה לתקצוב שילובם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים במסגרות החינוך המיוחדות. עמדתה היא כי יש להשאיר את תקצוב החוק לשיקול דעת שר האוצר, "שבידיו הראייה הכוללת לצורכי התקציב של המדינה".
4. בתגובתם לתשובה זו טענו העותרים, כי אין המדינה יוצאת ידי חובתה בתקצוב חינוך הילדים בעלי הצרכים המיוחדים שאותם יש לשלב במסגרות הרגילות, בתוספת התקציבית המובטחת, באשר אין תוספת זו כוללת את שנת התקציב 2003 כלל, ואף אין זה ברור כיצד תחולק התוספת על-פני שבע השנים הבאות, שכן המדינה לא ציינה כל אמות-מידה שעל-פיהן תפעל.
5. מטיעוני העותרים והמשיבים גם יחד עולה איפוא, כי המדינה אינה מתכוונת לתת תוספת תקציבית כלשהי בשנת 2003 לצורך שילוב תלמידים הנזקקים לסיוע במסגרות החינוך הרגילות, וכי אף בשנים הקרובות אין בדעתה לתת תוספת שתענה על הדרישות כפי שנקבעו על-פי מומחים מטעמה.
על רקע זה, השאלה העומדת להכרעתנו היא אם החוק, בסעיפים 7(ה) ו-20ג (להלן: ההוראות), מאפשר למדינה, בשל אילוצים תקציביים, לא להעניק חינוך מיוחד כלללתלמידים בעלי צרכים מיוחדים הנזקקים לשילוב במסגרות החינוך הרגילות תוך סיוע.
פירוש החוק
6. סעיף 7(ה) לחוק קובע:
השר [שר החינוך], בהסכמת שר האוצר, יקבע לכל שנת לימודים את התקציב להרחבת מספר הזכאים לחינוך מיוחד ולתוספת הוראה ולימוד וכן לשירותים מיוחדים לפי פרק ד'1; השר יקבע לכל ועדת השמה את מספר הזכאים שהיא רשאית לאשר בכל שנת לימודים, על-פי כללים שיבטיחו שסך עלות החינוך המיוחד לכל הזכאים החדשים לא יעלה על התקציב שייקבע כאמור לאותה שנה.
ואילו בסעיף 20ג לחוק נקבע:
השר, בהסכמת שר האוצר, יקבע תכנית לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים; התכנית תכלול גם את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים.