המשנה לנשיא (בדימ') א' מצא:
עניינן המשותף של שתי העתירות שלפנינו - והעניין היחיד שלגביו הוצאו צווים-על-תנאי - הוא בהסדר של "מעין ביטוח חיים", אשר הונהג בראשית שנות השמונים ביחס לחיילי מילואים ששירתו כאנשי צוות אוויר בחיל האוויר (להלן: ההסדר הביטוחי), ולפיו זוכו שאירי החיילים שנפלו בעת טיסה במהלך שירותם במילואים - בנוסף לתגמוליהם - גם במענק ביטוחי חד-פעמי. העותרים, שאירי חיילי מילואים, שלא נמנו עם צוותי האוויר, אשר נפלו במהלך שירותם הפעיל במילואים, טענו בעתירותיהם, כי החלת ההסדר הביטוחי על חיילי צוות אוויר בלבד - מבלי להחילו על כלל חיילי המילואים - מהווה הפליה פסולה. על כן, טענו, מן הדין להחיל את ההסדר הביטוחי, באורח רטרואקטיווי, אף ביחס ליקיריהם שנפלו.
רקע עובדתי
2. עוד בתחילת דרכה הכירה מדינת ישראל בחובתה לתמוך כלכלית בשאיריהם של חיילי צה"ל אשר נפלו במהלך שירותם הצבאי. בשנת 1950 נחקק חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י-1950 (חוק השיקום), המזכה את שאיריהם של חיילי צה"ל שנספו במערכה בתגמולים חודשיים, כהגדרתם בחוק. חוק השיקום חל על משפחות כל החיילים שנפלו, מבלי להבחין בין חיילים בשירות סדיר (חובה או קבע) לבין חיילי מילואים. לצד חוק השיקום - החל על כלל חיילי הצבא - ראה המחוקק להעניק למשפחותיהם של חיילים שנספו בהיותם בשירות קבע הטבות נוספות, שהעיקרית שבהן היא הזכות לקבלת קצבאות חודשיות. ההסדר בעניין זה נקבע תחילה בחוק שירות הקבע בצבא ההגנה לישראל (גמלאות), תש"יד-1954, שבשנת 1985 הוחלף בחוק שירות הקבע בצבא ההגנה לישראל (גמלאות) (נוסח משולב), התשמ"ה-1985 (חוק שירות הקבע). משפחותיהם של חיילי מילואים שנפלו במהלך שירות המילואים לא זכו להטבה דומה; זאת על יסוד ההנחה, שבשונה מחיילים בשירות קבע, שכל זכויותיהם הכלכליות מוסדרות באמצעות הצבא, הרי שבידי חיילי המילואים לדאוג להסדרת זכויותיהם במסגרות האזרחיות שבהן הם עוסקים או מועסקים. בדיעבד הסתבר, כי הנחה זו לא הייתה כה מדויקת, שכן היו חיילי מילואים שהסדרי הפנסיה או ביטוחי החיים שלהם, כאזרחים, לא כיסו אותם בגין פגיעה או מוות שהוסבו להם במהלך שירותם במילואים. על רקע זה נחקק, בשנת 2002, חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם, התשס"ב-2002 (חוק הקצבאות), שהעניק לבני משפחותיהם של חיילי מילואים שנספו עקב שירותם הטבות דומות לאלו שהוענקו לחיילי הקבע בחוק שירות הקבע.
3. נושא ביטוח החיים לחיילי הצבא לא הוסדר בחקיקה. ביחס לחיילים בשירות קבע נוהג - מאז המחצית השנייה של שנות השישים - הסדר מיוחד, שלפיו נרכשת עבורם במרוכז פוליסת ביטוח חיים פרטית באמצעות "חבר משרתי הקבע והגמלאים בע"מ". "חבר" היא חברה ציבורית, המאגדת את החיילים בשירות קבע, בין היתר, למטרות הקשורות בהטבת תנאי שירותם. ביטוח החיים הנעשה באמצעותה הוא אחת מן ההטבות שהיא מציעה לחבריה ודמי החבר החודשיים שהם משלמים לה כוללים פרמיית ביטוח, המועברת על-ידה תמורת הביטוח (לזכות חבריה, המבוטחים) לחברת הביטוח הפרטית. מותו של חייל בשירות קבע, שחייו בוטחו במסגרת הפוליסה האמורה, מזכה את המוטבים שמונו על-ידיו בתשלום סכום הביטוח, המועבר אליהם מחברת הביטוח באמצעות מינהל התשלומים של צה"ל. ביחס לחיילי המילואים לא הונהג, במשך שנים, הסדר המאפשר להם לרכוש, באופן מאורגן, ביטוח חיים באמצעות הצבא; וככל שחייל מילואים ביקש לבטח את עצמו מפני הסיכון של מוות במהלך ועקב שירותו הפעיל, היה עליו לרכוש את הביטוח בעצמו באחת מחברות הביטוח הפרטיות.
4. בראשית שנות השמונים - בעקבות אירוע שבו נספו שלושה טייסי מילואים במהלכה של טיסת אימונים - עלתה במערכת הביטחון השאלה אם יש הצדקה להבחנה בין היקף התשלומים המוענקים לשאירי טייסים שנפלו במהלך שירותם בקבע לבין היקף התשלומים המוענקים לשאירי טייסים שנפלו במהלך שירותם במילואים. היה זה עוד בטרם נחקק חוק הקצבאות. על-פי המצב ששרר אז, שאירי הטייסים בקבע היו זכאים (בנוסף לתגמולים לפי חוק השיקום) גם לתשלום סכום ביטוח החיים, בהתאם לפוליסת הביטוח שרכשו באמצעות "חבר", וכן לקצבאות ולתשלומים בהתאם לחוק שירות הקבע. ואילו שאירי הנופלים מקרב חיילי צוות אוויר במילואים (בדומה לשאירי כלל חיילי המילואים שנפלו במהלך שירותם) היו זכאים רק לתגמולים לפי חוק השיקום. הבדלים אלה, בין זכויותיהן של משפחות חיילי המילואים לבין הזכויות שהוענקו למשפחות חיילי הקבע, עוררו תרעומת בקרב חיילי צוות אוויר במילואים, אשר טענו כי יש להשוות את זכויות בני משפחותיהם לזכויות המוענקות לבני משפחותיהם של חיילי צוות אוויר בשירות קבע. להצדקת תביעתם טענו, כי הם משרתים באותן טייסות שבהן משרתים חיילי הקבע; כי הם נקראים למספר גדול של ימי מילואים לצורך ביצוע טיסות אימונים וכן נדרשים לבצע משימות בהיקף דומה לאלו המוטלות על חיילי הקבע. הואיל ואופי שירותם דומה לאופי שירותם של חיילי צוות אוויר בקבע - טענו - אין מקום להבחין בין הזכויות המוענקות למשפחותיהם, במקרה של מוות במהלך שירותם, לבין הזכויות המוענקות במקרה דומה למשפחות חיילי צוות אוויר בשירות קבע.
5. שר הביטחון דאז, מר עזר וייצמן, הורה לבדוק את הסוגיה, ובדיון שהתקיים בלשכת ראש אגף כוח-אדם בצה"ל (ביום 20.3.1980) נדונה האפשרות להשוות את זכויותיהם של חיילי צוות אוויר במילואים לזכויותיהם של חיילי צוות אוויר בשירות הקבע. בדיון נסקרו המאפיינים המיוחדים של שירות המילואים שאותו נדרשים חיילי צוות אוויר לבצע; ובכלל זה ימי המילואים הרבים שאליהם הם נקראים כדי לשמור על כושרם המבצעי וכן ההנחה שהסיכון שבו הם נתונים במסגרת שירותם הצבאי גבוה מזה שאליו נחשפים חיילי מילואים אחרים. בדיון סוכם, כי אין מקום להשוואה מלאה של זכויותיהם לזכויות חיילי צוות אוויר בשירות קבע. עם זאת נקבע, כי ראוי שיינתן לחיילי צוות אוויר במילואים מעין ביטוח חיים - שיחול במקרה של פגיעה בעת טיסה, או של פגיעה בתוך המטוס בטרם המראה - ועל-פיו ישולם למי שמונה כמוטב סכום השווה לסכום הביטוח המוענק לחיילים בשירות קבע במסגרת פוליסת הביטוח של "חבר". כדי למנוע תחושת קיפוח בקרב משפחותיהם של חיילי צוות אוויר במילואים, שנספו עד למועד החלתו של הסדר זה, הומלץ להחיל את ההסדר האמור, רטרואקטיווית, על כל מקרי המוות של חיילי צוות אוויר במילואים מאז שנת 1954.
6. שר הביטחון, שהמלצות אגף כוח-אדם הובאו לפניו, היה שותף לדעה כי האבחנה בין זכויות טייסי המילואים לבין זכויות טייסי הקבע הינה בעייתית, בהתחשב בתדירות הגבוהה שבה חיילי מילואים אלה נקראים לשירות ובסיכון הגבוה שאליו הם נחשפים במסגרת הטיסות. לאור זאת, פנה השר אל מנכ"ל משרד הביטחון (במכתב מיום 9.4.1980) והורה לו להתחיל לפעול ליישום ההמלצות האמורות. כשבוע לאחר מכן (ביום 18.4.1980) קיים השר בלשכתו ישיבת מטה - בהשתתפות הרמטכ"ל דאז, רא"ל רפאל איתן, וגורמים בכירים במערכת הביטחון - ובסיכומה של ישיבה זו הוחלט, בין היתר, על ההסדר הביטוחי, שאת תוכנו אביא ככתבו:
זכויות שארים של צוותי אויר שנספו עקב טיסה בשירות
א. שר הבטחון מאשר המלצת ראכ"א להשוות הזכויות של שארים של אנשי צוות אוויר מלואים שנספו עקב טיסה בשרות, לזכויותיהם של שארים של משרתי קבע אנשי צוות אויר, רטרואקטיבית משנת 1954.
ב. אנשי צוות אויר מילואים יפרישו מעתה באופן שוטף דמי בטוח בשעור זהה לזה המנוכה מאנשי קבע. צה"ל ישא בתשלום הבטוח עבור אותם אנשי צוות אויר מילואים, שנפלו מאז 1954 ועד עתה.
בעקבות החלטה זאת, פנה מנכ"ל משרד הביטחון לראש אגף כוח-אדם (ביום 30.5.1980) והורה לו להתחיל ביישומו של ההסדר הביטוחי.
7. על-פי ההסדר הביטוחי, במתכונתו הסופית, נדרשו חיילי צוות אוויר במילואים להפקיד, אחת לשנה, סכום כספי שהיווה כמעין "פרמיית ביטוח", על מנת שבמקרה של מוות בשעת טיסה במילואים ישלם צה"ל למוטב שנבחר על-ידם את מענק הביטוח. גובה המענק הושווה לסכום שנקבע בהסדרי ביטוח החיים שערכה "חבר" בעבור חיילי שירות הקבע; אך מאחר וההסדר הביטוחי שהוחל על חיילי צוות אוויר במילואים כיסה רק אירועים של מוות בטיסה, נדרשו הם לשלם רק שליש מסכום הפרמיה שחיילי הקבע שילמו באמצעות "חבר" תמורת ביטוחם. ההסדר הביטוחי הוחל - בהתאם להחלטת שר הביטחון - באופן רטרואקטיווי על חיילי צוות אוויר במילואים שנספו משנת 1954 ואילך, ושאיריהם של חללים אלה קיבלו את מענקי הביטוח בניכוי סכומי הפרמיות שאותן היה על יקיריהם הנופלים לשלם אילו הסדר זה הוחל עליהם לפני נפילתם. עיקרי ההסדר הביטוחי עוגנו במסגרת הוראת קבע של אגף כוח אדם בצה"ל (פקודה ק/38.01.11, שכותרתה "ביטוח חיים - טיסים, נווטים ומכונני אוויר בשירות מילואים פעיל" ותחולתה מיום 1.1.1983), בה נקבעו, בין היתר, נהלים שונים להפעלת ההסדר, ובכלל זאת נהלים לתשלום פרמיות הביטוח, לקביעת המוטבים, וכן לוויתור על הצטרפות להסדר הביטוח. יצוין, כי הסדר לכאורה דומה להסדר הביטוחי נקבע עוד בשנת 1968 (במסגרת פקודת מטכ"ל 35.0207, שכותרתה "חיילי מילואים צוות אוויר - ביטוח חיים"); אלא שמהצהרת המשיבים לפנינו עלה, כי אין ברשותם מידע באשר לשאלה אם הסדר זה יושם למעשה. מכל מקום, ההסדר שאליו מתייחסות העתירות שלפנינו הוא ההסדר הביטוחי משנת 1980.
8. בשלהי שנות התשעים פנה למשרד הביטחון "פורום המג"דים והמח"טים" (ארגון וולנטארי הפועל לקידום ענייניהם של חיילי המילואים) בדרישה להיטיב את זכויותיהם של כלל חיילי המילואים ושאיריהם במקרה של מוות או פציעה במהלך שירותם הפעיל. לאחר בדיקת העניין הוחלט, כי הענקת זכויות נוספות לחיילי המילואים, מעבר לאלה שהוענקו להם בחוק השיקום, טעונה חקיקה ראשית. בעקבות זאת הוחל בהליך החקיקתי, שבסיומו נחקק (ביום 19.5.2002) חוק הקצבאות.
חוק הקצבאות לא הבחין בין חיילי המילואים, על-פי תפקידם הצבאי או השתייכותם החילית, אלא הוחל על כלל חיילי המילואים בצה"ל, אשר נפגעו או נספו במהלך שירותם במילואים בתקופה שמיום 1.1.1999 ואילך. ביחס לשאיריהם של חיילי מילואים שנספו קובע החוק שתי הטבות עיקריות. האחת, זכות לקבלת קצבאות חודשיות, מקום שהשאירים אינם זכאים לקצבה מקופת הגמל שהנספה היה עמית בה, או שהקצבה שלה הם זכאים מקופת הגמל נמוכה מן הקצבה הקבועה בחוק. והשנייה, זכות לקבלת מענק הוני חד-פעמי - שאינו כרוך בהפקדת פרמיה כלשהי - בהתאם לכללים ולשיעורים שייקבעו על-ידי שר הביטחון. גובה המענק שנקבע נגזר מסכום הביטוח, שלתשלומו זכאים שאיריהם של חיילי שירות הקבע על-פי הסדר הביטוח של "חבר" (שלפיו נקבע, כזכור, גם גובה מענק הביטוח במסגרת ההסדר הביטוחי) והוא עומד, נכון להיום, על סך של כ-306,000 ש"ח. יצוין, כי במהלך הדיונים שקדמו לחקיקת חוק הקצבאות דרש ארגון אלמנות ויתומי צה"ל (העותר 1 בבג"ץ 3142/03) כי החוק יוחל באופן רטרואקטיווי מלא, כך שגם שאיריהם של חיילי מילואים שנספו לפני יום 1.1.1999 ייהנו מהטבותיו. ואולם, בעקבות בדיקה הגיע משרד הביטחון לכלל מסקנה כי מבחינה תקציבית לא ניתן להיענות לדרישה זו. לאור זאת נקבעה בחוק, כאמור, הוראת רטרואקטיוויות חלקית, המגבילה את תחולת החוק לחיילי מילואים שנפגעו או נספו מיום 1.1.1999 ואילך.
העתירות
9. העותר בבג"ץ 6758/01 הוא אביו של סרן יהודה ליפשיץ ז"ל, אשר שירת בחיל ההנדסה הקרבית ונהרג במסגרת שירותו הפעיל במילואים (ביום 8.11.1990) בהיתקלות עם חוליית מחבלים. עתירתו הוגשה לבית-המשפט ביום 30.8.2001, אך בשל משא-ומתן שהתנהל בין הצדדים ומסיבות נוספות התעכבה שמיעתה. לבסוף, משהובאה העתירה לפני הרכב, הוצא בה (ביום 24.12.2002) צו-על-תנאי, שהוגבל רק לעניין החלתו על העותר של ההסדר הביטוחי. בטרם הגיעה עתירה זו לבירור לגופה הוגשה לבית-המשפט (ביום 1.4.2003) עתירתם (בבג"ץ 3142/03) של ארגון אלמנות ויתומי צה"ל ושל 883 אלמנותיהם של חיילי מילואים שנפלו במהלך שירותם הפעיל במילואים, במועדים שונים לפני שנת 1999; ואף בעתירה זו החליט הרכב (ביום 2.7.2003) להוציא צו-על-תנאי. בהסכמת הצדדים נדונו שתי העתירות לפנינו (ביום 15.1.2004) בצוותא חדא.
בטרם הגישו את עתירותיהם פנו העותרים לרשויות הצבא בבקשות כי יוענקו להם דמי ביטוח חיים בגין נפילת קרוביהם. בקשתם הייתה כי ההסדר הביטוחי, שהוחל באופן רטרואקטיווי על שאירי חיילי צוות אוויר במילואים, יוחל גם עליהם; ולחלופין, כי יוחל עליהם חוק הקצבאות באופן שיאפשר להם לקבל את המענק הביטוחי הקבוע בו. רשויות הצבא דחו דרישות אלו. לדרישה הראשית השיבו, כי ההסדר הביטוחי הוחל על אנשי צוות אוויר במילואים בשל מאפייניו הייחודיים של שירותם במילואים ולנוכח קשייהם להשיג ביטוח חיים פרטי שיכסה גם מקרה של מוות בטיסה. ואילו לדרישה החלופית השיבו, כי משהגביל חוק הקצבאות את תחולתו הרטרואקטיווית רק על חיילי מילואים שנפלו משנת 1999 ואילך, אין אפשרות חוקית להחילו על חיילי מילואים שנפלו קודם למועד זה. בעקבות סירוב רשויות הצבא להיענות לבקשותיהם, הגישו העותרים את שתי העתירות שלפנינו. אך, כפי שכבר צוין, עניינן של אלו הוגבל לשאלה אם יש מקום לחייב את המשיבים לשלם לעותרים מענקים חד-פעמיים מכוח ההסדר הביטוחי, אף שיקיריהם הנופלים לא שירתו בצוותי האוויר.
10. לטענת העותרים, החלטת שר הביטחון להנהיג את ההסדר הביטוחי בקרב אנשי צוות אוויר במילואים בלבד, מבלי להחילו על כלל חיילי המילואים, נגועה בהפליה פסולה. לדעתם, אין בטעמים שהציגו המשיבים - בדבר ימי המילואים הרבים שאליהם נקראים אנשי צוות אוויר במילואים, הסיכון הגבוה שאליו הם נחשפים במסגרת שירותם וקשייהם בהשגת ביטוח חיים פרטי - כדי להצדיק הפליה זו. ראשית, משום שמבחינה עובדתית הטענות אינן נכונות; ושנית, משום שהפרמטרים שהוזכרו אינם מהווים שיקול רלוואנטי להבחנה בין חיילי מילואים שונים לעניין הזכויות שתעמודנה לשאיריהם במקרה של מוות במהלך שירותם. כן טענו, כי טיעונם של המשיבים, בדבר הקושי להשיג ביטוח חיים פרטי שיכסה סיכון של מוות במהלך טיסה, כלל לא נמנה עם השיקולים שניצבו ביסוד הנהגתו של ההסדר הביטוחי, וכי טיעון זה הועלה לראשונה רק בתגובה לטענתם כי המדובר בהסדר מפלה. תיקון ההפליה, לטענת העותרים, צריך שייעשה על-ידי השוואת מצבם למצבן של משפחות חיילי צוות אוויר, היינו על-ידי החלת ההסדר הביטוחי באופן רטרואקטיווי על קרוביהם שנספו, באופן שישולמו להם מענקי הביטוח בניכוי הפרמיות שהיה על יקיריהם לשלם, אילו הסדר זה הוחל עליהם בחייהם. בחוק הקצבאות - המזכה במענק רק את שאיריהם של חיילי מילואים שנספו החל מיום 1.1.1999 - אין, לדעת העותרים, כדי להוות הסדר שלילי המונע להעניק להם את הסעד המבוקש. ראשית, משום שמן ההיסטוריה החקיקתית של חוק זה עולה כי המחוקק כלל לא היה מודע לקיומו של ההסדר הביטוחי. ושנית, משום שדי בהסדר השוויוני שהנהיג חוק הקצבאות כדי להעיד שההסדר הביטוחי שקדם לו היה פסול ובלתי ראוי. אף בהשלכות התקציביות שתהיינה להחלת ההסדר הביטוחי, רטרואקטיווית, על קרוביהם שנספו, אין, לטענת העותרים, כדי להצדיק את אי תיקונה של ההפליה הנטענת.