השופטת א' חיות:
כללי
מה תוקפה של תקנה 7א1 לתקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום) התשי"ט (להלן: תקנות הרישום), אשר פורסמה ביום 21.6.2004 ועניינה שיבוץ תלמידי בתי ספר יסודיים לחטיבות ביניים? זוהי השאלה העיקרית בה עוסקת העתירה שבפנינו.
רקע עובדתי
1. מזה כעשר שנים, פועלת בעיר תל אביב "תוכנית הבחירה המבוקרת" בכל הנוגע להליכי שיבוץ תלמידי בתי הספר היסודיים בעיר לחטיבות הביניים. על פי התוכנית, אותה מפעילה עיריית תל אביב כרשות חינוך מקומית, מוקצה לכל תלמיד אשכול של שישה בתי ספר על יסודיים, חלקם באזור מגוריו וחלקם באזורים אחרים והתלמיד יכול לבחור ולדרג שלושה מתוך בתי הספר שבאשכול. שיבוץ התלמידים לבתי הספר נעשה בראש ובראשונה על פי העדפתו של התלמיד, ובכך שינתה התוכנית את המצב שהיה קיים טרם הפעלתה לפיו חויב התלמיד בדרך כלל להירשם לבית ספר על יסודי מסוים אחד, על בסיס חלוקה לרבעים ובהתאם לבית הספר היסודי שבו למד. לצד הקריטריון של בחירת התלמיד קובעת התוכנית מספר קריטריונים נוספים אשר נועדו לשמור על איזון בהרכב אוכלוסיית התלמידים בכל בית ספר, וביניהם: מינו של התלמיד, מצבו הסוציו אקונומי, הישגיו הלימודיים, יכולת הקליטה הפיסית של בית הספר ועוד.
2. העותרים שבפנינו הינם תלמידי ארבעה בתי ספר יסודיים בעיר תל אביב- "אילנות", "ניצנים", "ארזים", ו"רמת אביב ג'" - המיועדים להתחיל את לימודיהם בחטיבת הביניים בשנת הלימודים התשס"ה. העותרים כולם בחרו כעדיפות ראשונה לשיבוצם את בית הספר העל יסודי "אליאנס", שהינו מוסד החינוך הממלכתי העל יסודי הקרוב למקום מגוריהם. לאחר שהסתיימו הליכי הגשת הבקשות לשיבוץ, התברר כי מספר התלמידים שבחרו בבית הספר "אליאנס" כעדיפות ראשונה (402 תלמידים) גדול באופן ניכר מיכולת הקליטה של בית הספר (320 תלמידים). במצב דברים זה, אשר בשנים קודמות לא ארע כמותו, נוצר צורך לשבץ חלק מן הנרשמים לבתי ספר אחרים, והעירייה החליטה לעשות זאת על פי הקריטריונים הבאים: 36 מקומות ב"אליאנס" שוריינו לתלמידים מבתי ספר בדרום העיר, כחלק ממדיניות האינטגרציה; 17 מקומות שוריינו לתלמידים מבתי ספר בצפון העיר, אשר בהם בחרו ב"אליאנס" בין תלמיד אחד לשבעה; ו-18 מקומות שוריינו למקרים חריגים, כגון בעלי בעיות בריאות קשות או נסיבות אישיות מיוחדות. יתר המקומות, 249 במספר, נועדו לשיבוצם של תלמידי בתי הספר השכונתיים הסמוכים לבית הספר "אליאנס", אליהם משתייכים גם העותרים. דא עקא, קבוצת שיבוץ זו מנתה 349 תלמידים, קרי עודף של 100 תלמידים לעומת מכסת המקומות שיועדה לה. לפיכך, הוחלט על עריכת הגרלה בה ייקבעו התלמידים אשר ישובצו בבתי ספר אחרים. עוד הוחלט כי אחוז התלמידים מתוך בתי הספר השכונתיים אשר ישובץ לבתי ספר אחרים יהיה זהה.
3. ההגרלה האמורה נערכה ביום 18.3.2004. ביום 21.3.2004 ובטרם נודעו תוצאות ההגרלה, הוגשו לבית המשפט המחוזי בתל- אביב יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, שתי עתירות בהן נתבקש בית המשפט להורות על ביטול ההגרלה שנערכה ועל רישום התלמידים העותרים לבית הספר "אליאנס". העותרים טענו, בין היתר, כי ב"אליאנס" קיימת תשתית מתאימה לקליטת כל התלמידים שנרשמו, ועל כן אין צורך להעביר חלק מהם לבתי ספר אחרים. העותרים הוסיפו וטענו כי הסינון באמצעות הגרלה הינו שרירותי ולא ענייני. עוד טענו העותרים כי הפעלת "תוכנית הבחירה המבוקרת" חורגת מן הסמכות המוקנית לעירייה על פי תקנות הרישום. בד בבד עם העתירות המינהליות שתוארו לעיל הוגשה גם בקשה לצו ביניים, ובמסגרתה ניתן צו ארעי האוסר על העירייה לעשות שימוש בתוצאות ההגרלה שנערכה.
4. ביום 1.6.2004 ניתן פסק הדין בעתירות המינהליות, ובו קיבל בית המשפט (כבוד השופט ע' פוגלמן) את טענת העותרים כי "תוכנית הבחירה המבוקרת" חורגת מן הסמכות המוקנית לרשות חינוך מקומית מכוח תקנה 7א לתקנות הרישום. וכך קבע בית המשפט בהקשר זה:
תקנות הרישום מקנות לרשות המקומית, באישור מנהל המחוז, את הסמכות לקבוע קבוצת בתי ספר יסודיים "מזינים" אשר בוגריהם מיועדים להמשיך את לימודיהם בחטיבת ביניים מסוימת אחת, גם אם אין רצף גיאוגרפי ביניהם...
דא עקא שלא זו המציאות הנוהגת ביישומה של התוכנית המבוקרת... עיון במסמך אשכולות הבחירה לשנת הלימודים התשס"ה מעלה כי לכאורה קיימת חלוקה של בתי הספר לתשעה "רובעים" לפי אזורים גיאוגרפיים. דא עקא, שבתי הספר בכל "רובע" אינם מזינים את אותן חטיבות ביניים...
נקודת המוצא של התוכנית הינה בחירתו האינדיבידואלית של התלמיד (גם אם היא "מבוקרת"). קביעת רובעים כמשמעותם בתקנות אינה עולה בקנה אחד הן עם התפיסה העקרונית שבבסיס התוכנית, והן ביישום המעשי שלה שביטויו באשכולות הבחירה שנקבעו
לבית ספר פלוני, ולא בשיוכו לרובע (ההדגשה במקור- א"ח).
בית המשפט הוסיף וציין כי על פי סעיף 20(1) לחוק חינוך ממלכתי התשי"ג- 1953 (להלן: חוק חינוך ממלכתי) יש לרשום תלמיד אל "מוסד חינוך ממלכתי... הקרוב למקום מגוריו", ובית הספר "אליאנס" הוא מוסד החינוך הממלכתי הקרוב למקום מגורי העותרים שבפניו. עוד ציין בית המשפט כי סעיף 21 לאותו חוק מאפשר לסטות מהחובה לרשום תלמיד למוסד החינוך הממלכתי הקרוב למקום מגוריו, אולם זאת על פי תנאים שייקבעו בתקנות, ותנאים כאלה לא נקבעו בהעדר עיגון בתקנות ל"תוכנית הבחירה המבוקרת". לפיכך, כך הוסיף בית המשפט וקבע, יש לשבץ את העותרים לבית הספר "אליאנס", וכן קבע כי אין לשבץ אליו תלמידים מבתי ספר יסודיים אחרים, אשר "אליאנס" אינו "מוסד החינוך הממלכתי הקרוב למקום מגוריהם" (זאת למעט שיבוץ תלמידים מבתי ספר בדרום העיר במסגרת מכסת המקומות ששוריינה עבורם, כאמור). עם זאת, עיכב בית המשפט את ביצועו של פסק הדין עד יום 8.7.2004, בשל הצהרתו של משרד החינוך והתרבות על הכוונה לעגן את "תוכנית הבחירה המבוקרת" בתקנות הרישום. בית המשפט קבע בהקשר זה כי היה ותותקנה התקנות עד למועד שנקצב, לא ייכנס הסעד שניתן לתוקף, והעירייה תוכל לפעול על פי האמור בתקנות החדשות.
התיקון לתקנות הרישום
5. ביום 21.6.2004, כשלושה שבועות לאחר מתן פסק הדין בעתירות המינהליות, פורסמה תקנה 7א1 לתקנות הרישום, הקובעת:
7א1. (א) על אף האמור בתקנה 7א, רשאית רשות חינוך מקומית, באישור מנהל המחוז, לקבוע, כי שיוך תלמידים לחטיבות הביניים ייעשה על פי שיטת הבחירה המבוקרת; קבעה הרשות כאמור, ייקבעו לכל בית ספר יסודי מספר חטיבות ביניים, שבהן ישובצו בוגרי בית הספר לפי קביעת הרשות בהתחשב, ככל האפשר, בבחירת הורי התלמידים, ובכפוף לשיקולים חינוכיים ומערכתיים.
(ב) נרשמו תלמידים לחטיבת ביניים במספר העולה על מספר המקומות שנקבע לאותה חטיבה, ישובצו התלמידים בחטיבת הביניים שנבחרה או בחטיבה אחרת, על פי הגרלה, שתיערך בין התלמידים שנרשמו ובהתאם להנחיות שתפרסם הרשות ברבים ובכפוף לאישור מנהל המחוז; ההגרלה תיערך בהשתתפות נציג רשות החינוך המקומית, נציג ארגון ההורים הארצי ונציג מנהל המחוז.
תקנה 7א1 מעגנת אפוא את "תוכנית הבחירה המבוקרת" בתקנות הרישום, ומסמיכה את רשויות החינוך המקומיות בכל רחבי הארץ לפעול על פיה, בכפוף לאישור מנהל המחוז במשרד החינוך והתרבות. סעיף 2 להוראת התיקון מוסיף וקובע כי תקנה 7א1 תחול גם על שיבוץ תלמידים לחטיבות הביניים בשנת הלימודים התשס"ה, היא שנת הלימודים הקרובה שתחילתה ביום 1.9.2004.
6. עם פרסום תקנה 7א1, ובהתאם לנדרש בה, אישרה מנהלת מחוז תל אביב במשרד החינוך והתרבות את הפעלתה של "שיטת הבחירה המבוקרת" בעיר תל- אביב יפו. במקביל ובהתאם לחובתה מכוח ס"ק (ב) פרסמה העירייה הודעה בדבר הגרלה שתיערך ביום 27.6.04 בין תלמידי בתי הספר היסודיים אשר ביקשו להירשם לבית הספר "אליאנס" כעדיפות ראשונה, וביניהם העותרים. מתוך הגרלה זו הוצאו, בדומה לתהליך ההגרלה הקודם נשוא העתירות המינהליות, 34 מקומות עבור תלמידים מבתי ספר בדרום העיר וכן 18 מקומות עבור מקרים חריגים. עוד נקבע כי תנאי להעברתו של תלמיד שעלה בגורל לבית ספר אחר הינו כי באותו בית ספר ילמדו שניים מתוך החברים עמם ביקש ללמוד בבקשת הרישום שהגיש.