פסק-דין בתיק בג"ץ 6342/08

השופט נ' הנדל:

1.        עניינה של העתירה בקשת העותרים להורות למנהל מקרקעי ישראל, הוא משיב 1 (להלן: המשיב) להכיר במגרש 85א במושב אביאל כחלק בלתי נפרד מהנחלה שלהם (נחלה 85).

           העותרים, בני זוג נשוי, חברי האגודה השיתופית "אביאל כפר שיתופי בע"מ", היא משיבה 2 (להלן: המשיבה), מתגוררים במושב אביב והינם בעלי נחלה מספר 85. לטענת העותרים לנחלתם היה מצורף מאז ומעולם מגרש עבור בן ממשיך הידוע כמגרש 85א'. בנם של העותרים החליט בתום שירותו הצבאי לבנות את ביתו במושב אביאל על הנחלה האמורה. הבן הגיש תוכנית לבניית הבית לידי המשיב, אך נענה בשלילה מהטעם שלנחלת העותרים לא צורף מגרש נוסף המאפשר להם לבנות יחידה נוספת. הובהר כי קיימים בנחלה שני מבנים שאינם מחוברים ומדובר בהקמת מבנה שלישי. בעבר אושרה בקשה בנחלה האמורה לקבלת זכויות של בן ממשיך. כעת עסקינן בבקשה שנייה לבן ממשיך עבור הדור השלישי. מכאן הוגשה העתירה שלפנינו.

טענות הצדדים

2.        לטענת העותרים, מההסכמים והמסמכים שצורפו לעתירה ניתן ללמוד שהמשיב הצהיר בהסכם, המהווה את המקור והבסיס לזכויותיהם של העותרים בנחלתם, כי מגרש הבן הממשיך - מגרש 85א - הינו חלק בלתי נפרד מהנחלה (בהסתמך על החוזה המשולש - בין מנהל מקרקעי ישראל, הסוכנות והמושב - נספח א-1 לעתירה ; תב"ע 921/4 - נספח ב' לעתירה ; ומפת תוכנית מפורטת מס' משח/1א - נספח ג' לעתירה). עוד נטען כי בהסכם מאוחר יותר המשיב שינה את מספרי המגרשים ללא הסכמת העותרים ובניגוד למצג שהוצג במשך עשרות שנים. זאת לאחר שכל בני המושב ובכללם העותרים הסתמכו על התחייבות המשיב. לטענת העותרים אף התב"ע הרלוונטית תומכת בעמדתם לפיה נחלה 85א היא חלק בלתי נפרד מנחלתם. לטענת העותרים המשיב אינו יכול להתכחש לחתימתו על מסמכים רשמיים ולנסות להסתייג מהם בשל האותיות הזעירות המופיעות לאחר מכן בחותמת על התב"ע. בנוסף נטען כי לבתים אחרים במושב, ידע המשיב להגמיש את עמדתו ואפשר מתן זכויות לבן ממשיך. על כן אין להפלות את העותרים ביחס לשכניהם. עוד נטען כי מדובר בהבטחה שלטונית עליה הסתמכו העותרים והם אף שינו את מצבם לרעה. הם נמנעו מלרכוש לבנם מגרש לבניה בתחומי המושב במסגרת הרחבות שנעשו בשנות ה - 90. הודגש כי בתקופה זו התשלום הנדרש כדמי היוון היה נמוך מאות מונים מזה הנדרש כיום. לאור האמור סבורים העותרים כי יש להכיר בזכותם לנחלה במגרש 85א.

           מנגד טען המשיב כי אכן הייתה החלטה עקרונית המאפשרת לצרף מגרשים עבור בן ממשיך. אולם החלטה עקרונית זו לא פטרה את בעלי הזכויות בנחלה מלהגיש בקשה פרטנית לצרוף המגרשים תוך עמידה בנהלי המינהל בעניין צירוף מגרש. המשיב גם הודיע מפורשות כי לא יותר צירוף מגרש מקום בו בנחלה המקורית קיימות כבר שתי יחידות דיור. החלטה זו חלה על כלל המתיישבים ובהתאם לה לא הותר לאף אחד לצרף מגרש מקום בו בנחלה קיימות 2 יחידות דיור. נטען כי התוכנית עליה מסתמכים העותרים אפשרה מבחינה תכנונית לצרף מגרש מגורים לנחלה, אך לא מבחינה קניינית. החלטות מועצת מקרקעי ישראל קבעו תנאים לאישור הרישום, תנאים שהעותרים לא עמדו בהם. המשיב הפנה למכתב בו הובהר מפורשות כי יש להגיש בקשה פרטנית על פי נהלי הצרוף שכאמור אינם מאפשרים צרוף נחלה מקום בו קיימות ביחידה שתי יחידות מגורים. באשר לעניינם הפרטני של העותרים נטען כי בשנת 1986 ביקש אביו של העותר לבנות יחידת דיור שנייה בנחלה בעבור בנו - העותר כבן ממשיך. בהתאם אושר לו להקים יחידת דיור שנייה בגודל של 135 מ"ר וזאת בנוסף ליחידה הקיימת בגודל של 95 מ"ר. קרי, בנחלה נשוא העתירה כבר הוקם מבנה מגורים עבור בן ממשיך. באשר לחוזה עליו מסתמכים העותרים נטען כי הוא אינו מאפשר הקמת יחידה שלישית, שכן הוא נחתם בשנת 2005, בעוד הבקשה עבור בן ממשיך הוגשה בשנת 2006. בנוסף, השורה שבהסכם המאפשרת צירוף מגרש לנחלה נמחקה ממנו באמצעות קו ואף הודגש בהסכם כי הוא מתייחס ליחידת מגורים הקיימת בנחלה. כאשר העותרים פנו בבקשה להקמת יחידת דיור שלישית נאמר להם מפורשות כי מדיניות המנהל שמאפשרת צירוף מגרשים לנחלה מתייחסת להקמת יחידת דיור שנייה עבור בן ממשיך ולא ליחידת דיור שלישית. הואיל והעותרים, על פי עמדת המשיב, לא עומדים בדרישות שפורטו אין הם זכאים לקבלת הסעד המבוקש בעתירה.

           בהודעה עדכון מטעם המשיב מיום 4.1.10 צוין ביחס לטענת ההפליה כי המדיניות היא שלא לאפשר לצרף מגרש מקום בו קיימים בנחלה כבר שני מבני מגורים ומבוקש להקים יחידת מגורים שלישית. בקשות דומות לבקשת העותרים של מתיישבים אחרים במושב נדחו בשל המדיניות האמורה. צוין כי הצעות שונות שעלו במסגרת המו"מ נדחו על ידי העותרים.

           המשיבה טענה כי היא אינה מתנגדת למתן הסעד המבוקש בעתירה ועמדתה היא שאין מקום להבדיל בין משק העותרים לבין משקים אחרים ביישוב שצירפו מגרשים לנחלה לפני בניית הבית השני בנחלה ושעליהם נבנה בית שלישי בנחלה.

דיון

3.        המחלוקת בין הצדדים נעוצה, בין היתר, בפרשנות הסכמים ומסמכים שונים. העותרים רואים במסמכים אלו כהתחייבות מפורשת של המשיב לאפשר להם לצרף נחלה נוספת לשטחם על מנת לבנות בית עבור בן ממשיך. מהעבר האחר סבור המשיב כי בחינת המסמכים שהבהירו את העניין במהלך השנים מובילה למסקנה כי העותרים כלל אינם זכאים לקבלת אישור לצרוף המגרש כמבוקש על ידם. על מנת להכריע בסוגיה יש להידרש למסמכים אליהם מפנים הצדדים ולבחון את משמעותם המשפטית.

           העותרים מסתמכים על שלושה מסמכים. האחד, חוזה משולש שנחתם בשנת 2005 בין המשיב, הסוכנות היהודית והמשיבה (להלן: החוזה המשולש). השני, תב"ע ג/921 משנת 1982 (להלן: התב"ע). השלישי, מפת תוכנית מפורטת מס' משח/1א של מושב אביאל משנת 1984 (להלן: המפה). לשיטת העותרים מסמכים אלו מלמדים שהמשיב הביע את הסכמתו לכך שהמגרש עבור "בן ממשיך" במושב אביאל יהיה חלק בלתי נפרד מנחלת אבותם. נדרש למסמכים, על פי סדרם.

ההסכם המשולש

4.        על פי ההסכם המשולש העניק המשיב לידי המשיבה באמצעות הסוכנות היהודית את זכויות השימוש ביחידות המשק בכפר אביאל. להסכם צורף תשריט שהינו חלק בלתי נפרד ממנו (ראו סעיף 2 להסכם). העותרים מדגישים כי בפינה השמאלית של התשריט (נספח א - 2 לעתירה המתוקנת) מופיע הסבר לגבי הרכב הנחלות וכך נכתב : "כל שני מגרשים המפורטים להלן ומופיעים במספר זהה, מהווים חלק בלתי נפרד מאותה נחלה וירשמו בהתאם...85א' + 85...". בהתאם, טוענים העותרים כי המשיב אישר בחתימתו בהסכם המשולש כי מגרש 85א', הוא המגרש שנועד עבור בן ממשיך, לאמור, חלק מנחלה 85, היא נחלת העותרים. החוזה המשולש אף הוארך מעת לעת באותו נוסח בצירוף אותו תשריט. אולם בתאריך 22.4.07 נחתם חוזה נוסף בין משיבים 1 ו - 2 וללא הסוכנות היהודית שסיימה את תפקידה בנדון. לחוזה זה צורף תשריט חדש, כאשר הפעם בתשריט שונו מספרי המגרשים ובמקום מגרש 85 נכתב מגרש 79 ובמקום מגרש 85א' נכתב מגרש 19. לטענת העותרים זהו ניסיון לשנות את זכויותיהם בדלת האחורית תוך התכחשות המשיב לחוזים שנחתמו עד לאותו שלב.

           ומהי תשובת המשיב להסכם המשולש ? לטענתו, יש להפריד בין המישור התכנוני למישור הקנייני. התשריט מפרט את הזכויות התכנוניות אך אינו מעניק לצדדים זכות קניינית. העובדה שקיימת אפשרות לצרף מגרשים מבחינה תכנונית אינה מלמדת כי אין לעמוד בתנאי המנהל לצירוף שכזה. תנאי המנהל נקבעו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ובהסכמים שנחתמו. על כן חתימת המנהל על התשריט אינה מקנה זכות קניינית לעותרים. אף הודגש בהסכם כי: "תותר הקמת יחידת דיור נוספת, בכל מגרש שניתן יהא לצרף לנחלת משק ההורים". קרי, התוכנית מאפשרת מבחינה תכנונית צירוף נחלות, אך אינה מחייבת את המשיב לאשר צירוף שכזה בכל מקרה. נוסף על כן מדגיש המשיב ההתכתבויות בין המשיבים הבהירו שיש צורך לעמוד בנוהל לצירוף נחלות וכי ההסכם המאוחר יותר שנחתם אף תיאר את המצב האמור. עוד נטען כי התנהגות הצדדים לאורך השנים מעידה כי הם לא ראו במגרשים הנוספים כחלק בלתי נפרד מהנחלה. טענות העותרים, כך נטען, אין בכוחן כדי לגבור על נהלי המנהל וההתכתבות העניפה בעניין והעובדה שבפועל נדרשו בעלי הזכויות במושב לעבור הליך של צירוף מגרש לנחלה.

           לאחר עיון בחומר ובטענות הצדדים סבורני כי לא ניתן להעניק משקל מכריע לחוזה המשולש. ההסכם אינו קובע מפורשות כי ניתן לצרף נחלות באופן אוטומטי. אין בהסכם סעיף מפורש ממנו ניתן להסיק כי ניתן יהא לצרף את הנחלות ללא עמידה בנהלי המינהל. יתר על כן, ההסכם המשולש שנחתם אינו בין העותרים לבין המשיבים. נתון זה משליך גם על טענת ההסתמכות של העותרים ביחס להערה המופיעה בתשריט. בנוסף, התשריט עליו שמים העותרים את יהבם שונה בשלב מאוחר יותר בחוזה מאוחר שנחתם בין המשיבים. בתשריט המעודכן כבר אין אזכור לנחלות של העותרים - 85 ו - 85א' כמקשה אחת. טענת העותרים כי שנוי זה נעשה באופן לא ראוי על מנת לפגוע בזכויותיהם, הינה טענה שדורשת הנחת תשתית עובדתית שאינה בנמצא. יוזכר כי המשיבה שחתמה על ההסכם עם המשיב לא חלקה על התשתית העובדתית שהוצגה על ידו. המשיבה גם לא טענה כי שינוי זה אינו משקף את הסכמות הצדדים, כפי שהעותרים מנסים לטעון במקומה. עניין זה רלוונטי בבואנו לבחון את סבירות התנהגות המשיב. על רקע כל אלה, אין צורך להידרש לטענת המשיב לפיה יש להבחין בין זכויות תכנוניות הקיימות מכוח ההסכם לבין זכויות קנייניות שלא הוקנו לעותרים. אף אם הבחנה כזו אפשרית, בכל מצב היא צריכה להיכתב באופן ברור בהסכם ולא כך נעשה בענייננו. כך או כך, לא מצאתי כי האמור בהסכם המשולש תומך בקבלת הסעד המבוקש על ידי העותרים.

התב"ע

5.        מסמך נוסף עליו מסתמכים העותרים הינו תב"ע ג/921 משנת 1982. לטענתם, התב"ע קיבלה את אישור המשיב בחתימתו על גבי המפה. בהגדרת רשימת המגרשים צוין במסגרת פירוט 1.2 כדלקמן : "מביניהן 35 נחלות יירשמו כל אחת ביחידת רישום אחת" ובהמשך מופיע רישום של הנחלה 85 ונחלה 85א'. כן נאמר כי התוכנית כוללת: "60 משקים חקלאיים ו - 60 מגרשים לבנים ממשיכים". לטענת העותרים האמור בתב"ע מלמד כי המשיב אישר את חלוקת המגרשים באופן בו נחלת הבנים משויכת לנחלת האבות כלפי כלל הנחלות ובכללם נחלת העותרים. מנגד סבור המשיב כי התוכנית מאפשרת מבחינה תכנונית לצרף מגרש מגורים לנחלה להבדיל מבחינה קניינית. אף בעניין זה מוטב שלא להידרש להבחנה המוצעת על ידי המשיב - זכויות תכנוניות לעומת זכויות קנייניות - שכן אין היא נדרשת להכרעה. בכל מקרה עולה לכאורה כי העותרים מבקשים לקרוא לתוך התב"ע יותר ממה שיש בה. אין התייחסות ברורה ומפורשת לצירוף הנחלות, וכל שכן לדרך צירופן, ובכללן נחלת העותרים. לעומת זאת, כפי שיובהר בהמשך המשיב פעל על פי הנהלים הקיימים בנוגע לבן ממשיך וזאת על פי סמכותו ושיקול דעתו.

המפה

6.        המסמך האחרון אליו הפנו העותרים הוא מפת תוכנית מפורטת מס' משח/1א של מושב אביאל משנת 1984. ועדות לתכנון ובניה, הן אשר ערכו את המפה במסגרת תוכנית מפורטת לצורכי הסדר רישום. העותרים מדגישים כי התוכנית הוכנה לבקשת המשיב. תוכנית זו הופקדה וניתן לה תוקף בתאריך 26.9.85. בתוכנית צוין כי במושב 60 נחלות. הנחלות פורטו תוך שצוין : "מביניהן 53 נחלות מפוצלות לשנים שירשמו כל אחת כיחידת רישום אחת...85 +85 א'". לטענת העותרים ברור מהמפה האמורה כי ניתן לצרף את נחלתם מס' 85 לנחלה מס' 85א'.