הנשיא א' גרוניס:
1. הגימלה המשתלמת לגימלאי צה"ל מתעדכנת מעת לעת על פי מנגנון הקבוע בחקיקה ראשית. בעבר, קבע החוק כי הגימלה תוצמד למשכורת של משרת קבע פעיל בצה"ל, בתפקידו ובדרגתו של הגימלאי. במסגרת תיקון לחוק, שונה מנגנון העדכון, וכיום הגימלה צמודה למדד המחירים לצרכן. בנוסף לשינוי מנגנון העדכון, כולל התיקון לחוק הוראות נוספות, המיטיבות עם הגימלאים. האם התיקון לחוק הוא חוקתי? זו השאלה שמעוררת העתירה שלפנינו.
הרקע לעתירה
2. חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה-1985 (להלן - חוק הגימלאות), הוא דבר החקיקה המסדיר את נושא הגימלאות של משרתי קבע בצה"ל. חוק הגימלאות מגדיר, בין השאר, את הגימלאות ושיעורן (פרק ב' לחוק), וקובע את סדרי תביעת הגימלאות (פרק ג') ואת סדרי התשלום (פרק ד').
אשר לשיעור הגימלה, קובע סעיף 14(א) לחוק הגימלאות כי: "הזכאי לקיצבת פרישה תשולם לו כל ימי חייו קיצבה בסכום השווה לחלק השש מאות ממשכורתו הקובעת כפול במספר חדשי שירותו, ובלבד שלא יעלה על שבעים אחוזים ממשכורתו זו ולא יפחת מעשרים אחוזים ממנה" (ההדגשה הוספה - א' ג'). בסעיף 5 לחוק הגימלאות, בנוסחו עובר לתיקון נשוא עתירה זו, נקבע כי ה"משכורת הקובעת" של הגימלאי תיקבע בהתאם לדרגתו ביום פרישתו משירות פעיל, ותעודכן בהתאם לשינויים שייעשו במשכורת של משרת קבע פעיל בתפקידו ובדרגתו של הגימלאי (להלן - בעל התפקיד הפעיל). מנגנון זה מהווה, למעשה, מנגנון של הצמדת הגימלה למשכורתו של בעל התפקיד הפעיל (להלן - מנגנון ההצמדה הקודם או מנגנון ההצמדה לפעיל).
3. ביום 27.6.2012 פורסם ברשומות חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) (תיקון מס' 27), התשע"ב-2012 (להלן - התיקון). במסגרת התיקון, שונה מנגנון העדכון של הגימלה. החל מיום 1.6.2012, מועד כניסת התיקון לתוקף, הקיצבה המוענקת לגימלאי אינה צמודה עוד למשכורתו של בעל התפקיד הפעיל, אלא מתעדכנת, אחת לשנה, בהתאם לשיעור העלייה במדד המחירים לצרכן (להלן - מנגנון ההצמדה למדד). יש לציין, שהתיקון מתייחס ל"שיעור עליית המדד", כלומר אם בשנה מסוימת השינוי במדד המחירים לצרכן יהיה שלילי, אזי לא תתבצע הפחתה של הגימלה (ראו גם דברי ההסבר לסעיף 6 המוצע).
הנה כי כן, תחת המנגנון של הצמדת גובה הגימלה למשכורתו של בעל התפקיד הפעיל, בחר המחוקק להצמיד את גובה הגימלה למדד המחירים לצרכן. בנוסף, כולל התיקון הטבות שונות לגימלאים שמועד פרישתם חל לפני כניסת התיקון לתוקף. בעיקר מדובר על תשלום תוספות שונות לגימלה, כגון תוספת שחיקה ותוספת בגין עליית המדד בשנים קודמות. התוספות הוענקו בשיעורים שונים, בהתאם למועד הפרישה ולתפקידו של הגימלאי ערב הפרישה (להסדר המפורט בעניין התוספות לגימלה, ראו סעיף 6א לחוק הגימלאות, בצירוף התוספת הראשונה והשנייה לחוק). הטבות נוספות שמעניק התיקון לגימלאי צה"ל הינן, למשל, ביטול או הפחתה של ניכויים שונים מן הגימלה.
כבר עתה יובהר, כי ההסדרים המתוארים לעיל מתייחסים אך ורק לגימלאים אשר נמצאים בהסדר מסוג פנסיה תקציבית. החל משנת 2004, כל חייל המתחייב לשירות קבע בצה"ל, מצוי בהסדר מסוג פנסיה צוברת. המשמעות המעשית של נתון זה הינה שקבוצת הגימלאים עליה חל החוק היא קבוצה סגורה, שכן לא יהיו עוד גימלאים אשר יצטרפו בעתיד להסדר מסוג פנסיה תקציבית. משמעות נוספת היא שמטבע הדברים, מספרם של חברי הקבוצה בה עוסקת העתירה ילך ויקטן בחלוף השנים.
4. התיקון נשוא העתירה, ובפרט שינוי מנגנון עדכון הגימלה העומד במוקד התיקון, מהווה אחד מבין מספר תיקוני חקיקה דומים במגזרים אחרים בשירות הציבורי. בכל המגזרים הללו שונה מנגנון עדכון הגימלה של הנהנים מפנסיה תקציבית, כך שכיום הגימלה צמודה למדד המחירים לצרכן. בתוך כך, מנגנון הצמדת הגימלאות למדד הוחל בשירות המדינה, במשטרת ישראל, בשירות בתי הסוהר, במערכת החינוך ובגופים נוספים. בחלק מן המגזרים, נעשה השינוי מכוח הסכם קיבוצי משנת 2008, שנערך בין ההסתדרות הכללית לבין המדינה ומעסיקים נוספים. במרבית המגזרים נעשה השינוי על דרך של חקיקה ראשית, אשר הבסיס לה היה אותו הסכם קיבוצי משנת 2008 (לשינוי החקיקה המתייחס לעובדים בשירות המדינה ראו, סעיף 31 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (תיקון עקיף מס' 50 לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970); לשינוי החקיקה ביחס לשוטרים וסוהרים ראו, חוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב] (תיקון מס' 52), התשע"ב-2012)).
טענות הצדדים בעתירה
5. העותרים הם כ-700 גימלאי צה"ל, אשר פרשו משירות פעיל עובר למועד תחילת תוקפו של התיקון. חלק מן העותרים הם חברי ארגון "צוות חדש". בעתירתם טוענים העותרים כי התיקון הוא חלק ממגמה מתמשכת של שחיקת זכויותיהם של הגימלאים, ושל ניתוק הקשר בין גימלאי צה"ל לבין משרתי הקבע הפעילים. כמו כן, עומדים העותרים על המאפיינים המייחדים, לשיטתם, את גימלאי צה"ל מגימלאים אחרים. כך, למשל, מדגישים העותרים את תרומתם הרבה של גימלאי צה"ל למדינה, את גיל פרישתם הצעיר יחסית, ואת העובדה שאינם יכולים להתאגד או להיות מיוצגים על ידי ארגון עובדים או ארגון גימלאים.
אשר לתיקון שבמוקד עתירה זו, מעלים העותרים מספר טענות. ראשית, טוענים העותרים כי התיקון אינו חוקתי, משום שהוא מנוגד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן - חוק היסוד). בתמצית, סבורים העותרים כי מנגנון ההצמדה למדד פוגע בזכותם לקניין ובזכותם לכבוד, שהינן זכויות המוגנות על פי חוק היסוד. עוד נטען כי התיקון מפלה אותם ביחס לגימלאי גופי הביטחון האחרים וכן ביחס למשרתי קבע פעילים. הפגיעה בקניין, לשיטת העותרים, מתבטאת בשחיקת הגימלה לה הם זכאים. לפי הטענה, מרגע פרישתם של העותרים, הפכה הזכות לגימלה לזכות קניינית המוקנית להם. העותרים מוסיפים וטוענים כי משום שהיקף השחיקה הצפוי הוא גדול במיוחד, מדובר גם בפגיעה בזכותם לקיום בכבוד, הנגזרת מהזכות לכבוד. אשר לפגיעה בשוויון, טוענים העותרים כי הם מופלים לרעה במספר מישורים: ביחס לגימלאים בגופי ביטחון אחרים (ובפרט שירות הביטחון הכללי), אשר לגביהם לא שונה מנגנון עדכון הגימלה, כלומר, גימלתם נותרה צמודה למשכורתו של בעל התפקיד הפעיל; וביחס למשרתי הקבע הפעילים, אשר לאחר התיקון לחוק קיבלו תוספות שכר שונות, ולכן הגימלה שלהם תהיה גבוהה יותר לכשיפרשו לגימלאות.
עוד טוענים העותרים כי התיקון אינו עומד במבחני פיסקת ההגבלה (סעיף 8 לחוק היסוד; וניתן לטעון כי יש תחולה אף לסעיף 9 לחוק היסוד). בתוך כך, טוענים העותרים כי החוק אינו הולם את ערכי מדינת ישראל, ובפרט את הערך של הוקרת גימלאי צבא הקבע והקשר שלהם למשרתים הפעילים. עוד נטען כי החוק אינו לתכלית ראויה, שכן המניע האמיתי מאחוריו הוא חיסכון תקציבי ותו לא, ולא השאיפה ליצור ודאות ומדיניות אחידה, כפי שנטען בהצעת החוק. בתוך כך, טוענים העותרים כי התכלית האמיתית של החוק, קרי השאיפה לחיסכון כספי, הוצנעה והוסתרה בדיונים על הצעת החוק ובדברי ההסבר. לבסוף, טוענים העותרים כי הפגיעה בזכויותיהם אינה מידתית, בין השאר משום שהקבוצה הנפגעת היא קבוצה קטנה וסגורה.
שנית, טוענים העותרים כי החלת מנגנון עדכון הגימלה החדש, קרי מנגנון ההצמדה למדד, גם לגבי גימלאים שפרשו משירות הקבע לפני כניסת החוק לתוקף, מהווה פגיעה בזכויות מוקנות באופן רטרואקטיבי. בכלל זה, טוענים העותרים כי זכויותיהם התקבעו במועד פרישתם מן השירות, ולא ניתן לפגוע בזכויות אלה. בהקשר זה מוסיפים העותרים כי הטבות שניתנו במסגרת התיקון למשרתי קבע פעילים, בגין התקופה שלפני כניסת החוק לתוקף, הוחלו אך ורק על משרתי הקבע הפעילים, ולא הוחלו על הגימלאים.
שלישית, טוענים העותרים כי נפלו פגמים בהליך חקיקת התיקון. לפי טענה זו, לא ניתנה לגימלאים זכות טיעון לפני שנפגעו זכויותיהם, ובכך נפגעו כללי הצדק הטבעי. כמו כן, טוענים העותרים כי ארגון "צוות", אשר ייצג את הגימלאים בהליכי חקיקת החוק, הוא ארגון וולונטרי שאין לו סמכות בדין או סמכות פורמלית אחרת לייצג את הגימלאים, וכן מוסיפים הם שהארגון מצוי בניגוד עניינים (לגבי ארגון "צוות", ראו פיסקה 8 להלן). לכן, לשיטת העותרים, אין לייחס חשיבות להסכמות אליהן הגיע הארגון ביחס לזכויות הגימלאים.
בהתבסס על טענות אלה, סבורים העותרים כי על בית המשפט להורות למשיבים לתקן את התיקון לחוק, כך שתינתן לאותם גימלאים שפרשו לפני מועד תחילת התיקון אפשרות חד-פעמית לבחור: האם יחול עליהם מנגנון עדכון הגימלה הקודם (קרי, הצמדה למשכורתו של בעל התפקיד הפעיל), או שמא יחול עליהם מנגנון עדכון הגימלה הקבוע בתיקון (קרי, מנגנון ההצמדה למדד). יודגש, כי על אף הפגמים הנטענים, לא ביקשו העותרים לבטל את התיקון לחוק או להשיב את מנגנון ההצמדה הקודם על כנו.
6. המשיבה 1, כנסת ישראל (להלן - הכנסת), בדעה כי יש לדחות את העתירה. בכל הנוגע לחוקתיותו של החוק, צירפה עצמה הכנסת לעמדת המשיבים 5-2, אשר תובא בהמשך. את טיעוניה מיקדה הכנסת אך ורק בטענת העותרים לפגמים בהליך החקיקה ולפגיעה בזכות הטיעון שלהם.
בפתח תגובתה, עמדה הכנסת על העובדה שהתיקון מהווה חוליה בשרשרת של תיקוני חקיקה דומים ביחידות שונות בשירות הציבורי. לאחר מכן תיארה הכנסת את הליך החקיקה ואת קורות הדיונים שנערכו ביחס לתיקון הנדון במליאת הכנסת ובוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת. בתוך כך, ציינה הכנסת כי בדיונים נכחו נציגי ארגון "צוות", וטענה כי גם חלק מן העותרים נכחו בדיונים, והביעו את התנגדותם לשינוי מנגנון ההצמדה (ככל הנראה, אותם עותרים שנכחו בדיונים הם חברי ארגון "צוות חדש"). זאת ועוד, באחד הדיונים בוועדת הרווחה נשא דברים אף בא כוחם של העותרים, עו"ד נחושתן. לגופם של דברים, טוענת הכנסת כי הדעה הגורסת שהתיקון פוגע בגימלאים נשמעה בדיונים. יתרה מכך, בדיונים אף נשקלה האפשרות לאפשר לחלק מן הגימלאים זכות בחירה בין מנגנון ההצמדה למדד לבין מנגנון ההצמדה לבעל התפקיד הפעיל, אולם אפשרות זו נדחתה בסופו של דבר. יתר על כן, במישור העקרוני טוענת הכנסת כי הרשות המחוקקת, בשונה מרשויות מינהליות, אינה כפופה לכללי הצדק הטבעי ולחובה ליתן זכות טיעון למי שעלול להיפגע מחקיקה ראשית, ולכן ממילא יש לדחות את טענת העותרים לפגיעה בזכות הטיעון שלהם.
בשים לב לכך שהכנסת תומכת בהתנגדות המשיבים 5-2 לטענותיהם האחרות של העותרים, טענת הכנסת היא כי דין העתירה להידחות.