הנשיא א' ברק:
ראש הממשלה מבקש לקדם תכנית מדינית-ממלכתית. היא נראית בעיניו חיונית לעתידה של מדינת ישראל. היא בעלת השלכות כבדות משקל בהיבטי מדיניות החוץ והביטחון של המדינה. הוא מורה להביא את התכנית לאישור הממשלה. סמוך למועד ההצבעה, מחליט ראש הממשלה לעשות שימוש בסמכותו הנתונה לו בסעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, ולהעביר מכהונתם שניים משרי הממשלה המתנגדים לתכנית ופועלים למניעת אישורה. הוא עושה כן, על מנת להשיג רוב בהצבעה בממשלה. כלום החלטה זו היא כדין? זו השאלה הניצבת בפנינו.
העובדות
1. ראש הממשלה, מר אריאל שרון, החל במהלך שנת 2004 לקדם תכנית מדינית המכונה "תכנית ההתנתקות". התכנית כוללת פינוי כל הישובים ברצועת עזה ומספר ישובים בשומרון. ראש הממשלה החליט להביא את התכנית לאישורה של הממשלה. דיון בעניין נקבע ליום ראשון, 6.4.2004. ביום שישי, 4.4.2004, שלח ראש הממשלה מכתבים בדבר העברה מכהונה לשניים משרי הממשלה, ח"כ אביגדור ליברמן (שר התחבורה) וח"כ בנימין אלון (שר התיירות), שניהם מסיעת האיחוד הלאומי. ההעברה מן הכהונה נעשתה מכוח סמכות ראש הממשלה בסעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה. נימוקיה של ההחלטה על ההעברה מן הכהונה היו העובדה כי שני השרים הודיעו והבהירו כי הם מתנגדים באופן נחרץ ל"תכנית ההתנתקות" ויפעלו ככל יכולתם על מנת למנוע את העברתה בממשלה, וכן ההנחה כי נוכח התנגדות זו ממילא לא ישארו שני השרים בממשלה היה והתכנית תאושר. ראש הממשלה סבר כי מדובר בתכנית מדינית "בעלת משמעויות הסטוריות" (סעיף 2 לתשובת היועץ המשפטי לממשלה); שהיא חיונית לשם "הבטחת עתידה ושלומה של מדינת ישראל" (שם); שהיא "בעלת חשיבות מכרעת בהקשר ליחסים הבינלאומיים של מדינת ישראל עם מדינות העולם" (שם). מטעם זה, לדעת ראש הממשלה, "לדחיית התכנית על ידי הממשלה היתה עלולה להיות השלכה קשה ביותר על יחסי החוץ של מדינת ישראל" (שם). אשר על כן, באה העברתם מן הכהונה של השרים בכדי להבטיח כי "תכנית ההתנתקות" תזכה לרוב בממשלה ותצא לפועל.
2. מכתבי העברה מן הכהונה נחתמו כאמור ביום שישי, 4.6.2004. עם חתימתם - ולפני מסירתם לשרים שהועברו מתפקידם - הודע טלפונית לחברי הממשלה על החלטתו של ראש הממשלה להעביר את שר התיירות ושר התחבורה מתפקידם. המכתב לשר התחבורה נמסר על ידי שליח מלשכת ראש הממשלה בבוקרו של אותו היום. לשר התיירות הודיע ראש הממשלה על העברתו מן הכהונה בשיחה טלפונית ביניהם. בה בעת, המאמצים שנעשו על מנת לברר את מקומו הפיסי של שר התיירות כדי למסור לו את כתב ההעברה מן הכהונה עלו בתוהו. שר התיירות סירב למסור את מיקומו למזכיר הממשלה בשיחות שקיים עימו במהלך אותו היום. שליח שנשלח לביתו של שר התיירות וכן ללשכתו לא מצאו במקומות אלו. לבסוף הוחלט - לאחר הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין - כי די בנסיבות העניין במשלוח ההודעה בפקס ובאמצעות שליח לביתו וללשכתו של שר התיירות בצירוף הודעה טלפונית. הודעה כאמור נמסרה לעוזרו של השר, אולם לא צלח הנסיון לדבר עם השר עצמו. כן לא צלח הנסיון לשלוח את ההודעה בפקס לביתו של השר. נהג נשלח לביתו של השר וביקש להניח את מכתב ההעברה מהכהונה בתיבת הדואר. אולם, לפי מה שנמסר למזכיר הממשלה על ידי קצין הבטחון של משרד התיירות, הזקיף במקום קיבל הוראה מהשר עצמו שלא לקבל את המכתב. לבסוף הונח בשעות אחר הצהריים של יום שישי מכתב ההעברה מן הכהונה על דלפק לשכתו של שר התיירות.
3. בבוקר יום א', 6.6.2004, הוגשו עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים ולפיו תושהה כניסתם לתוקף של מכתבי ההעברה מן הכהונה. בהחלטתו של בית משפט זה (כב' השופט א' א' לוי, מיום 6.6.2004) הוחלט לדחות את הבקשה לצו ביניים, תוך קביעה כי בשלב דיוני זה נראה כי ההליך בו נמסרו המכתבים לשרים היה לכאורה כדין, כמו גם ההודעה לשרי הממשלה על החלטתו של ראש הממשלה בנדון.
4. ישיבת הממשלה התקיימה כמתוכנן ביום 6.6.2004. שר התיירות הגיע לישיבה זו, אולם משהוברר לו כי הבקשה לצו ביניים נדחתה על ידי בית משפט זה, עזב הוא את הישיבה. בישיבת הממשלה הוחלט על אישור "תוכנית ההתנתקות" שהציג ראש הממשלה, ברוב של שבעה תומכים וארבעה מתנגדים.
טענות הצדדים
5. בחמש העתירות שהוגשו לבית משפט זה הועלו שתי טענות עיקריות כנגד חוקיות פעולתו של ראש הממשלה בהעברתם מכהונה של שר התיירות ושר התחבורה. הטענה
האחת היתה פרוצדוראלית בעיקרה. על פיה הליך ההעברה מן הכהונה לא היה כדין נוכח הוראותיו של סעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה. זאת, הן בשל העובדה שפרק הזמן של 48 השעות שעד לכניסה המיועדת של המכתבים לתוקף כלל גם את שעות השבת; הן נוכח אי ההמצאה של המכתב לידיו של שר התיירות עצמו והן בשל ההודעה הטלפונית לשרים על החלטתו של ראש הממשלה שאינה עומדת לטענת העותרים בתנאים הקבועים בדין. הטענה
השניה - והעיקרית - שנטענה בפנינו היתה כי החלטת ההעברה מן התפקיד אינה כדין לגופה. לטענת העותרים, אין ראש הממשלה מוסמך להעביר שר מכהונתו בנסיבות בהן הטעם להחלטה זו הוא עמדה מדינית פוליטית בה אוחז אותו שר, המנוגדת לעמדתו או לתכניתו של ראש הממשלה. בייחוד כך נוכח העובדה כי החלטת ממשלה טרם נתקבלה בנושא, וכי אין טענה בדבר פגם בכישוריו או כשירותו של אותו השר או בדרך בה מנהל הוא את משרדו. אין להעביר שר מכהונתו בשל טעמים פוליטיים גרידא. כך בייחוד שעה שהממשלה וקווי היסוד שלה זכו לאמון הכנסת, ובנוסף, שעה שראש הממשלה אינו נהנה מסמכויות בלתי מוגבלות אלא שהוא "ראשון בין שווים". לחלופין נטען בפנינו, כי גם אם היה ראש הממשלה מוסמך להעביר שר מכהונתו בשל עמדותיו מזה ועמדות ותכניות ראש הממשלה מזה, הרי שההחלטה על ההעברה מן הכהונה היתה בלתי סבירה באופן קיצוני בנסיבות העניין ואשר על כן שומה על בית משפט זה להתערב בה. זאת, שכן מטרת ההעברה מן הכהונה היתה הבטחת רוב "מלאכותי" בהצבעה בישיבת הממשלה, והשימוש בסמכות ההעברה מן הכהונה אך לשם השגתו של רוב, תוך עיקור העמדה של אותו השר מראש, פסולה היא ובלתי סבירה באופן קיצוני. כן נטען כי ההעברה מן הכהונה היתה שלא כדין, שכן שרי האיחוד הלאומי לא חרגו משהוסכם בהסכמים הקואליציוניים ובקווי היסוד של הממשלה.
6. המשיבים, בתגובתם, ביקשו כי נדחה את העתירות. לדידם, החלטת ראש הממשלה היתה כדין הן בהיבט הפרוצדוראלי והן בהיבט המהותי. אשר להיבט הפרוצדוראלי, הרי שמכתבי ההעברה מן הכהונה נמסרו כדין לשני השרים ואי היכולת למסור את המכתב פיסית לידיו של שר התיירות לא פגעה בתוקף ההעברה מן הכהונה, הן לאור טעמיה של הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא והן לאור תכלית חוק-יסוד: הממשלה וידיעתו של השר על העברתו מכהונה. לא נמצא פגם גם בעובדה כי פרק הזמן למן ההחלטה על ההעברה מן הכהונה ועד כניסתה לתוקף כלל את יום השבת, כמו גם בעובדה כי ההודעה על ההעברה מן הכהונה נמסרה לשרי הממשלה האחרים טלפונית. אשר להיבט המהותי, טענו המשיבים, כי שיקול דעתו של ראש הממשלה על פי חוק היסוד כולל גם נסיבות בהן מבקש הוא לקדם תכנית מדינית חשובה ששר זה או אחר מתנגד לה ומבקש לסכלה. ראש הממשלה יכול להעביר שר מכהונתו בשל טעם זה למרות שאין טענה בדבר פגם בכשירותו של השר או באופן בו ממלא הוא את תפקידו. כך נובע הן מתכלית חוק-יסוד: הממשלה והן משיקול הדעת הרחב המסור בידי ראש הממשלה מתוקף מעמדו המיוחד בשיטת המשטר בישראל. זאת ועוד: ההחלטה על ההעברה מן הכהונה בנסיבות מקרה זה אינה מצדיקה התערבות בית משפט זה, שכן היא סבירה לגופה. המדובר היה בתכנית מדינית חשובה וחיונית שאישורה בממשלה היה חשוב ביותר במובנים בטחוניים ומדיניים. העברת שני השרים מכהונתם היתה סבירה ואף הכרחית וממילא אין היא מצדיקה התערבותו של בית משפט זה, בייחוד נוכח שיקול הדעת הרחב המוקנה לראש הממשלה בהקשר זה.
7. ביום 20.6.2004 התקיים דיון בעתירות לגופן. בחלוף יומיים (22.6.2004) הוחלט פה אחד על דחיית העתירות כולן תוך קביעה כי הנימוקים ינתנו בנפרד. להלן נימוקינו.
8. כעולה מגדרי המחלוקת שבין הצדדים, שתיים הן השאלות שבפנינו:
האחת, אם הליך ההעברה מן הכהונה היה כדין במובנו הפרוצדוראלי.
השניה, אם ההחלטה על ההעברה מן הכהונה היתה כדין לגופה וכנגזרת ממנה שאלת התערבותו של בית משפט זה בה. נפתח בשאלה הראשונה.
ההיבט הפרוצדוראלי
9. עיון בטענות העותרים ובשאלות הדיוניות שהעלו הביא אותנו למסקנה כי אין בהן כדי לפגוע בתוקף ההחלטה על ההעברה מן הכהונה. סעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה קובע כי "ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר שר מכהונתו; כהונתו של שר נפסקת כעבור 48 שעות לאחר שכתב ההעברה מכהונה נמסר לידיו, זולת אם חזר בו ראש הממשלה קודם לכן". אין חולק כי כתב ההעברה מן הכהונה נמסר לידיו של שר התחבורה. אשר לשר התיירות, הרי שמקובלת עלינו עמדת המשיבים לפיה ניתן לראות בנסיבות המקרה את שר התיירות כמי שכתב ההעברה מכהונה "נמסר לידיו", כמשמעותו בחוק-יסוד: הממשלה. אין חולק כי שר התיירות אכן ידע על החלטתו של ראש הממשלה, שהרי ראש הממשלה עצמו הודיע לו על כך טלפונית. שליחים יצאו גם אל ביתו של שר התיירות וגם אל לשכתו. במקביל, שר התיירות סירב למסור על מיקומו הפיסי ובכך סיכל הלכה למעשה את יכולת המסירה הפיסית של כתב ההעברה. אין מחלוקת על כך כי את דרישת המסירה שבסעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה יש לקיים ככתבה וכלשונה, לא רק בשל שלטון החוק (ושלטון החוקה) אלא גם על מנת לשמור על מעמדו של שר בממשלה, יכולתו לדעת בוודאות אם הוחלט להעבירו מתפקידו, והיכולת לחשב את מועד 48 השעות שמעת מסירת כתב ההעברה ועד לכניסת ההעברה מהכהונה לתוקף. כפי שיובהר להלן, למועד זה חשיבות בפני עצמה דווקא בהקשרה של סמכות ראש הממשלה להעביר שר מכהונתו. אולם, את דרישת המסירה "לידיו" של השר המועבר מכהונתו יש לפרש לא רק "ככתבה וכלשונה" אלא גם "כתכליתה". תכלית זו עניינה כאמור הבהירות והוודאות וקציבה ברורה של 48 שעות מרגע המסירה ועד לכניסת ההעברה מתפקיד לתוקף. נחה דעתנו, כי בנסיבות בהן הודע לשר על העברתו מן התפקיד טלפונית, שליחים חיפשוהו בביתו ובלשכתו ובעיקר שעה שהשר עצמו סירב בכוונה למסור את מקומו, הרי שניתן לראות את כתב ההעברה מהכהונה כאילו נמסר "כדין" במבחנו של סעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה.
10. טענה אחרת של העותרים נגעה למועד שבין מסירת כתב ההעברה מתפקיד -ובין כניסת ההעברה מכהונה לתוקף. על פי סעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, ההעברה מכהונה נכנסת לתוקפה בחלוף 48 שעות מעת מסירתה לידי השר. במקרה שבפנינו המסירה היתה ביום שישי בבוקר וישיבת הממשלה ביום ראשון, בחלוף מעט יותר מ-48 שעות. הטענה היא, כי במסגרת 48 שעות אלו אין להביא את יום השבת ומכאן שבעת הצבעת הממשלה טרם נכנסה ההעברה מכהונה לתוקף. היועץ המשפטי לממשלה ביקש כי נדחה טענה זו. נשאלת על כן השאלה, אם יש להביא במנין 48 השעות במקרה שבפנינו גם את יום השבת? תשובתנו לשאלה זו היא בחיוב ולאורה יש לדחות את טענת העותרים בעניין זה.
11. עמדתנו זו מבוססת על פרשנותה ותכליתה של ההוראה לפיה ההעברה מהכהונה תיכנס לתוקף רק כעבור 48 שעות, כאמור בסעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה. אכן, להתניה זו תכלית כפולה:
ראשית, זכות החרטה. העברה מכהונה אינה דבר של מה בכך אלא צעד מיוחד שיש לו השלכות מיניסטריאליות ופוליטיות נרחבות. 48 השעות באות על כן, בכדי לאפשר למי שהחליט על ההעברה מהכהונה - הוא ראש הממשלה - להימלך בדעתו (ראו והשוו בג"ץ 621/76 סגל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לא(2) 8, 12).
שנית, מתן זמן לגופים ומוסדות שונים לפעול - אם ירצו בכך - באשר להחלטתו של ראש הממשלה. החלטה על העברה מכהונה של שר משפיעה לא רק על השר עצמו. היא משליכה על המפלגה שהוא מונה מטעמה ועל הסיעה בה הוא חבר. היא קשורה בממשלה כולה וביחסי הכוחות הפנימיים שבה. היא כרוכה ביחסי הכנסת - שהביעה אמון בממשלה ובהרכבה - והממשלה, כמו גם ביחסי הכנסת וראש הממשלה. 48 השעות הן על כן מנגנון איזון מסויים, שבא להשעות את כניסת ההעברה מכהונה לתוקף לטובת יכולת הפעולה של מוסדות ואורגנים אחרים. בה בעת נקצבה תקופה זו ל-48 שעות בלבד בכדי לאפשר לראש הממשלה לעשות שימוש אפקטיבי בסמכותו זו ולהוליך את הממשלה כעומד בראשה. בבחינת נסיבות המקרה, ועל פי תכלית כפולה זו, הגענו למסקנה כי יום השבת שחל במציעתה של תקופת 48 השעות הנו חלק מן התקופה ולפיכך ההעברה מהכהונה נכנסה לתוקפה ביום א' בבוקר לפני ישיבת הממשלה. אשר לזכות החרטה, הרי שלא שמענו טענה לפיה ראש הממשלה ביקש כלל להתחרט או שלא יכול היה לעשות כן בשל יום השבת. אשר להבטחת זמן מספיק לפעולה של מוסדות ואורגנים אחרים, הרי שהיה די זמן לצורך זה. החלטתו של ראש הממשלה בדבר העברה מכהונה נמסרה לשני השרים בבוקרו של יום שישי. עד כניסת השבת היו שעות מספר. מצאת השבת ועד למועד הכניסה של ההעברה מהכהונה לתוקף חלפו עוד 12 שעות. בזמן זה הוגשו עתירות לבית משפט זה ואף נדונה בקשה למתן צו ביניים. אמת, אין המדובר בפרק זמן ארוך או משמעותי, אולם המדובר בפרק זמן מספיק לשיטתנו לצורך הגשמת התכליות השונות שביסוד סעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה.
12. למסקנה דומה ניתן היה להגיע לא רק על יסוד תכלית סעיף 22(ב) לחוק יסוד: הממשלה אלא גם לאור סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 (להלן - חוק הפרשנות). סעיף זה קובע כי "במנין ימי תקופה יבואו גם ימי מנוחה, פגרה או שבתון שעל פי חיקוק, זולת אם הם הימים האחרונים שבתקופה". נמצא כי על פי הוראה זו עצמה יש להביא במניין הימים גם את השבת. אעיר בדרך אגב כי גם אם כך הדבר, הרי שאין בכך בכדי להוות בסיס לפרשנותנו את סעיף 22(ב) לחוק יסוד: הממשלה. חוק הפרשנות הוא חוק רגיל ואילו הוראת סעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה היא הוראה חוקתית על-חוקית. יש מקום לטענה כי הוראה זו אינה יכולה - בהיעדר הוראה אחרת בחוק היסוד עצמו - להגדיר מונחים שבחוק היסוד עצמו (ראו בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(5) 206, 210-211). ניתן להיעזר בהוראה פרשנית זו כמובן, אך אין היא מחייבת ככזו במסגרת פרשנות המונח "48 שעות" שבסעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה.
13. הטענה האחרונה - בהיבט הפרוצדוראלי - שבאה בפנינו, היתה כי ההודעה לממשלה על ההעברה מן הכהונה לא נמסרה לשרי הממשלה כדין. אכן, נקבע בסעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה כי העברה מכהונה של שר מתקיימת "לאחר שהודיע [ראש הממשלה] לממשלה על כוונתו לעשות כן". העותרים טוענים כי ההודעה צריכה להימסר על ידי ראש הממשלה עצמו, ומכל מקום לא טלפונית. הפגם הנטען הוא על כן בכך שההודעה נמסרה על ידי מזכיר הממשלה, ביום ו' בבוקר, טלפונית, לשרי הממשלה ולא לממשלה עצמה בישיבתה. לא מצאנו ממש בטענה זו. אכן, ההודעה לממשלה בדבר הכוונה להעביר שר מתפקידו היא תנאי לקיומה של העברה מכהונה כדין. אין היא רק דרישה פורמלית אלא מבטאת היא את מעמדה של הממשלה כולה כגוף קוליגיאלי, ואת האיזון בין מעמדה של הממשלה והשרים בה מזה ומעמדו של ראש הממשלה מזה. אולם לא מצאנו לא בלשון הסעיף ולא בתכליתו דרישה כי ההודעה תימסר בכתב דווקא או על ידי ראש הממשלה עצמו. החשיבות היא להודעה ולידיעה, ובהקשר זה אין בפנינו טענה של מי משרי הממשלה כי לא הודע להם על הכוונה או שהצורה בה נמסרה ההודעה היתה שלא כדין. לא מצאנו עיגון גם לטענה לפיה ההודעה חייבת להימסר לממשלה להבדיל משריה הספציפיים ודווקא בישיבת ממשלה, וזאת בייחוד לאור האמור בחוק-יסוד: הממשלה, ולפיה הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים (סעיף 5(א)). מכאן שיש לדחות גם טענה זו.
14. המסקנה היא על כן, כי לא נפלו פגמים דיוניים בהחלטה על העברתם מכהונה של שר התיירות ושר התחבורה המצדיקים את ביטולה, ומכאן שאין עילה להתערבותנו בה על יסוד זה. מכאן, שיש לעבור ולבחון את הטענה העיקרית בעתירות שבפנינו והיא כי ראש הממשלה עשה שימוש שלא כדין בסמכות המוקנית לו על פי סעיף 22(ב) לחוק- יסוד: הממשלה. נפנה אם כן לבחינת היבט זה, הוא ההיבט המהותי.