הנשיא א' ברק:
בקריאה השנייה של הצעת חוק הצביעו חברי כנסת במקומם של חברי כנסת אחרים. בהצבעתם זו הם הפרו את הכללים החלים על הצבעתם של חברי כנסת. היש בכך כדי להשפיע על תוקפו של החוק שהתקבל? זו השאלה שהועמדה בפנינו בעתירה זו. דחינו העתירה (ביום 31.7.2003), תוך שקבענו כי נימוקינו יינתנו בנפרד. הנה נימוקינו.
הרקע
1. הכנסת חוקקה את חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2004-2003), התשס"ג-2003 (להלן - חוק התכנית הכלכלית). הצעת החוק הכילה למעלה ממאה סעיפים. לאחר דיון שנמשך כחמישים שעות, החלה הכנסת (בצהרי ה-28.5.2003) בהצבעה על ההסתייגויות ועל סעיפי הצעת החוק בקריאה השניה. ההצבעות נמשכו ברציפות עד לקבלת החוק בקריאה שלישית (ב-29.5.2003 לפנות בוקר).
2. עיקר ההצבעות היו בהרמת ידיים והצבעות אישיות. כמו כן התקיימו כשמונים הצבעות אלקטרוניות. במהלך ההצבעה האלקטרונית חבר הכנסת לוחץ על לוח כפתורים המצוי ליד מושבו. לוח הכפתורים כולל כפתור "נוכח" ולצידו הכפתורים "בעד", "נמנע", "נגד". כדי שהצבעתו של חבר הכנסת תיקלט, עליו ללחוץ על הכפתור "נוכח" וכן בו-זמנית על אחד הכפתורים האחרים. במהלך ההצבעה ציין ח"כ י' ליצמן (העותר) כי "בעניין ההצבעה יש לי רושם שיש חברי כנסת, וכרגע לא משנה מי זה, שלא נמצאים באולם והצביעו עבורם בהצבעה אלקטרונית" (פרוטוקול הדיון מיום 28.5.2003, נספח ג' לעתירה). על דברים אלה הגיב בו במקום יושב-ראש הכנסת, ח"כ ר' ריבלין, "זה חמור מאוד. נא להגיש מיד תלונה בכתב, ולא לפזר סתם האשמות" (שם).
3. אופן ההצבעות האלקטרונית במהלך הדיון בהצעת חוק התכנית הכלכלית עורר סערה ציבורית. ח"כ ע' גבריאלי ציינה כי קולה נספר למרות שלא השתתפה בשלבים מסויימים של ההצבעות. על רקע זה פנה העותר (ביום 3.6.2003) במכתבים ליושב-ראש הכנסת (נספח ד(1) לעתירה) וליועצת המשפטית של הכנסת (נספח ד(2) לעתירה). הוא ציין כי לאור המידע שמסרה ח"כ ע' גבריאלי הצבעתה שלה, והצבעות נוספות שייתכן ונפל בהן פגם דומה, הן פסולות. מכאן מסקנתו כי החוק לא נתקבל כדין, ויש לערוך הצבעות חוזרות. ח"כ וילן, שאינו צד להליכים שלפנינו, פנה אף הוא (ביום 3.6.2003) בבקשה כי יישום החוק יוקפא עד גמר בירור ההצבעות.
4. יושב-ראש הכנסת מינה (ביום 3.6.2003) צוות לבדיקת כל ההצבעות האלקטרוניות שהתקיימו לגביהצעת חוק התכנית הכלכלית. בשלב הראשון נבדקה הטענה באשר להצבעה של ח"כ ע' גבריאלי, למרות שלא נוכחה באולם המליאה. הצוות קבע (בדו"ח מיום 4.6.2003) כי סביר להניח שהיתה הצבעה כפולה על ידי חבר כנסת. הצוות המליץ שלא לערוך בדיקות נוספות לגבי ההצבעות האלקטרוניות האחרות שנערכו בקריאה השניה והשלישית של הצעת חוק התכנית הכלכלית. על פי בקשת היועץ המשפטי לממשלה (מיום 8.6.2003) הטיל יושב-ראש הכנסת על צוות הבדיקה להשלים את הבדיקה לגביכל יתר ההצבעות האלקטרוניות שנערכו לגבי אותה הצעת חוק. בטרם הסתיימה הבדיקה הוגשה (ביום 9.6.2003) העתירה שלפנינו.
העתירה והתגובות לה
5. העותר מצביע על פגמים שנפלו בהצבעות. לטענתו, המקרים הגלויים של ההצבעות הכפולות עלולים להיות קצה הקרחון. אין לדעת את היקף התופעה ללא בחינה מקיפה. די בחששות הקיימים כדי לפסול את כל ההצבעות שנערכו בימים 28 ו-29 למאי. צעד זה הכרחי הוא לאור הנזק החמור הטמון בפגיעה באמון הציבור בכנסת. למצער יש להשעות את כניסתו של החוק לתוקף, עד לסיום החקירה. כן ביקש העותר, לחלופין, כי תיערך הצבעה חוזרת, לפחות לגביהסעיפים שקולה של ח"כ ע' גבריאלי נספר בהם, למרות שנעדרה מאולם המליאה. עוד ביקש העותר כי נורה ליושב-ראש הכנסת (המשיב מס' 1) לבחון מיסודה את שיטת ההצבעה בכנסת, באופן שיינקטו אמצעים שיבטיחו מניעת זיופים בהליך החקיקה. אשר לשר האוצר (המשיב מס' 2) טען העותר כי עליו להימנע מביצוע פעולות המבוססות על חוק התכנית הכלכלית. לבסוף, העותר ביקש כי נורה ליועץ המשפטי לממשלה (המשיב מס' 3) לפתוח בחקירה יסודית של הפרשה כולה.
6. בתגובה מטעם יושב-ראש הכנסת צויין כי אכן נתגלו מספר מקרים של אי-סדרים לכאורה בחלק מן ההצבעות. חלקם של אי הסדרים לא הגיעו לידי רישומה של הצבעה אלקטרונית, ואין הם רלבנטיים לעתירה. מבין אי הסדרים שהביאו להצבעה פסולה עמד יושב-ראש הכנסת על ארבעה מקרים:
(א) מהדין וחשבון המשלים של צוות הבדיקה (מיום 17.6.2003) עולה כי ח"כ מ' גורולבסקי הודה כי הצביע פעמיים במקום ח"כ ג' ארדן. הצבעות אלה בוטלו על ידי יושב-ראש הכנסת מיד לאחר שהתגלו ונערכו הצבעות חוזרות. בכך נרפא הפגם. יושב-ראש הכנסת הגיש קובלנה כנגד ח"כ מ' גורולבסקי לוועדת האתיקה של חברי הכנסת. זו החליטה (ביום 10.6.2003) להרחיקו מישיבות מליאת הכנסת וועדותיה לארבעה חודשים, במהלכם יוכל להיכנס לישיבות אלה לצורכי הצבעה בלבד.
(ב) צוות הבדיקה מצא כי נרשמה הצבעתה של ח"כ ע' גבריאלי, למרות היעדרה מאולם המליאה. לא נקבע כיצד אירע הדבר. ההצבעה האמורה מתייחסת להסתייגות שהוגשה לאחד מסעיפי הצעת חוק התכנית הכלכלית. ההסתייגות נפלה ברוב של חמישים וחמישה חברי כנסת שהצביעו נגדה וארבעים ושלושה שהצביעו בעדה. נמצא, כי התוצאות לא היו משתנות גם אילו לא נספר הקול של ח"כ ע' גבריאלי.
(ג) צוות הבדיקה בדק רישום הצבעה של השר כץ, חרף העובדה שהוא לא לחץ על כפתורי ההצבעה. הצבעה זו בוטלה על ידי יושב-ראש הכנסת ונערכה הצבעה חוזרת. מכיוון שכך, נרפא הפגם כבר במהלך ישיבת הכנסת.
(ד) מהדין והחשבון המשלים של צוות הבדיקה עולה לכאורה כי סגן השר י' אדרי הצביע ממקומו שלו וממקומו של ח"כ א' יתום, שאותה שעה לא נראה יושב במקומו, אך שהגיע למקום מושבו מיד לאחר הצבעתו של סגן השר. בעניין זה מציין יושב-ראש הכנסת, כי ההצבעה מתייחסת להסתייגות שהוגשה לאחד מסעיפי הצעת חוק התכנית הכלכלית. ההסתייגות לא התקבלה בהפרש של שלושה קולות. נמצא, כי גם אם קולו של ח"כ א' יתום לא היה נספר, התוצאה לא היתה משתנה.
(ה) צוות הבדיקה איתר הצבעה כפולה, לכאורה, של ח"כ ו' טאהא, שהצביע גם במקומו של ח"כ זחאלכה. ההסתייגות בהצבעה זו לא נתקבלה בהפרש של אחד-עשר קולות. נמצא כי גם פגם זה לא השפיע על תוצאות ההצבעה.
7. עמדתו של יושב-ראש הכנסת הינה, כי דין העתירה להידחות. הוא היפנה לעמדתו של בית המשפט העליון, אשר במסגרת פסיקה עקבית ורבת שנים מצא לנכון לנהוג בריסון ובאיפוק שיפוטי בכל הנוגע להתערבותו בהליכי החקיקה של הכנסת, הן במהלכם והן עם סיומם. ריסון זה חל גם לגבי התערבותו של בית המשפט בתוקפו של חוק שחקיקתו הושלמה, ושנפל פגם בהליכי חקיקתו. לדעת יושב-ראש הכנסת, רק כאשר הפגם שנפל יורד לשורש העניין ויש בו כדי להשפיע על תוצאות ההצבעה, יש מקום לסטות מהריסון והאיפוק השיפוטי שבית המשפט גזר על עצמו. במקרה שלפנינו, הפגמים אינם יורדים לשורש העניין. לא היה בהם כדי להשפיע על תוצאות ההצבעה. יושב-ראש הכנסת ציין בתגובתו כי ללא קשר לפרשת ההצבעות הוצא כבר בפברואר 2003 מכרז לאספקה, התקנה והטמעה של מערכת הצבעה אלקטרונית בכנסת. המערכת החדשה - אשר תותקן בחודשים הקרובים - תהא משוכללת יותר מקודמתה.
8. שר האוצר (המשיב מס' 2) השיב בתגובתו כי הוא אינו רשאי להימנע מיישום החוק, כל עוד בית המשפט לא קבע שהחוק בטל. אמת, הצבעות של חברי כנסת במקום חבריהם הינה תופעה פסולה שיש לעקרה מהשורש. עם זאת, ניתן לטפל בכך במספר דרכים שאינן כרוכות בביטול החוק. במקרה שלפנינו אין קשר סיבתי בין הפגמים שנפלו בחקיקה לבין החוק כפי שנתקבל. על כן, הפגם שנתגלה אינו יורד לשורש העניין, ואינו מצדיק מעורבות שיפוטית. היועץ המשפטי לממשלה (המשיב מס' 3) ציין כי הוא החליט (ביום 18.6.2003) על פתיחתה של חקירה משטרתית. מכאן, שהעתירה כלפיו מתייתרת.
הגישה המשפטית
9. בהליכי חקיקתו של חוק התכנית הכלכלית הופרו כללי ההצבעה. חברי כנסת הצביעו במהלך הקריאה השניה של החוק לכאורה שלא כדין בשלושה מקרים. הדבר התבטא בכך שהם הצביעו (אלקטרונית) במקומם של חברי כנסת אחרים. שתי הצבעות בלתי חוקיות אלה - אף אם נתעלם מהן - אין בהן כדי לשנות מתוצאות ההצבעה. השאלה הניצבת בפנינו הינה, אם הפרות אלה פגמו בתוקפו של החוק. ניתן להשיב על שאלה זו משתי נקודות מבט. נקודת המבט
האחת עניינה מהותה של ההוראה שהופרה והשפעתה על תוקפו של החוק. נכנה זאת כנקודת מבט של מהות ההפרה. על פי נקודת מבט זו לא כל הפרה של הכללים החלים על הליך החקיקה היא בעלת תוצאה זהה. יש הפרות עמוקות, היורדות לשורש ההליך והמשפיעות על תוקפו של החוק ויש הפרות קלות שחרף התרחשותן תוקפו של החוק לא נפגם. מהותה של ההפרה תיקבע, בסופו של יום, אם היא כה חריפה עד כי היא משפיעה על עצם תוקפו של החוק. נקודת המבט
האחרת עניינה היקף הביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה של הכנסת. נכנה זאת כנקודת מבט של היקף הביקורת השיפוטית. כידוע, היקף הביקורת השיפוטית על הליכים פנימיים של הכנסת הוא צר. הוא משקף איזון עדין בין הצורך להבטיח את שלטון החוק במחוקק לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת כגוף הנבחר של העם (ראו בג"ץ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 204; להלן - הלכת שריד). איזון עדין זה חל גם על הליכי החקיקה, שהינם חלק מההליכים הפנימיים של הכנסת. בצדק ציין השופט א' ריבלין כי לעניין הלכת שריד נכללים בנהלים הפנימיים של הכנסת "הליכי החקיקה בשלביה השונים עד להשלמתם, הדיונים בוועדות הכנסת, קביעת אופן ההצבעה ודרכי הדיון במליאה" (בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, פ"ד נו(3) 117, 167; להלן - הלכת התנועה למען איכות השלטון). נקודת המבט האחת בוחנת את הדינים אשר הופרו, את עומק ההפרה, ואת השפעתה של ההפרה על תוקף החוק. הסעד השיפוטי נגזר ממהות הפגם ותוצאותיו. נקודת המבט האחרת בוחנת את היחסים בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת. מהיקף הביקורת השיפוטית נגזרים הסעדים בגין הפרת הכללים. הבחירה בין שתי נקודות המבט משקפת את התפתחותה ההיסטורית של שיטת המשפט (ראו נבות, "עשרים שנה למבחן 'שריד': עיון מחודש בפיקוח השיפוטי על הליכים פרלמנטריים", מחקרי משפטיט, 720 (תשס"ג-2003)). היא מבטאת לעתים תפיסות יוריספרודנטליות, שאף הן מושפעות מההיסטוריה של אותן שיטות משפט. כך, למשל,שיטות המשפט האזרחי נוקטות בדרך כלל בנקודת המבט של מהות ההפרה. הן קובעות אלה הפרות של הליך החקיקה פוגמות בתוקף החוק ואלה הפרות אינם מביאים לתוצאה זו. מהיקף ההפרה ותוצאותיה נגזר היקף הביקורת השיפוטית, שכן קיום הזכות מביא לקיום הסעד (ubi ius ibi remedium). לעומת זאת, שיטות המשפט המקובל נוקטות לרוב בנקודת המבט של היקף הביקורת השיפוטית. הן קובעות באלו מצבים תוכר התערבות שיפוטית בהליך החקיקה, ובאלו מצבים בית המשפט לא יתערב בהליך זה. מהיקף ההתערבות נגזרת מהותה של ההפרה ותוצאותיה. קיום הסעד מביא להכרה בזכות (ubi remedium ibi ius).