פסק-דין בתיק בג"ץ 4885/03

השופטת ד' ביניש:

           עניינן של ארבע העתירות שבפנינו הוא הליך חקיקתו של פרק יא - פרק החקלאות - לחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004), התשס"ג-2003 (להלן: החוק או חוק התכנית הכלכלית) ושאלת חוקתיותו.

           פרק החקלאות בחוק הנ"ל (להלן: פרק החקלאות או הפרק) מנהיג רפורמות מבניות בהסדרתם של מספר ענפי חקלאות אשר יפורטו להלן. העותרים בעתירות השונות הם המועצות החקלאיות של אותם ענפי חקלאות, ארגוני חקלאים, ארגוני מגדלים וכן מגדלים פרטיים בענפים הללו, אשר מתנגדים לרפורמות האמורות. העותרים בבג"ץ 4899/03, בבג"ץ 4900/03, ובבג"ץ 4918/03 מבקשים לבטל את פרק החקלאות כולו, או למצער, סעיפים מסוימים בפרק, הנוגעים להקמתה של מועצת הצמחים ולסמכויותיה. העותרים בבג"ץ 4885/03 מבקשים לבטל את סעיף 56 לחוק, המצוי אף הוא בפרק החקלאות ואשר עוסק במועצה לענף הלול. ארבע העתירות נדונו בפנינו במאוחד ובהסכמת הצדדים קבענו כי נדון בעתירות כאילו הוצא בהן צו על תנאי.

רקע עובדתי

1.        מזה עשרות שנים פועלות בישראל מועצות ייצור חקלאיות בענפי החקלאות השונים, וביניהן המועצות נשוא העתירות שבפנינו: מועצת הפירות, מועצת הירקות, מועצת צמחי הנוי, המועצה לשיווק פרי הדר והמועצה לענף הלול (להלן ביחד: המועצות החקלאיות או המועצות). מועצות אלה הוקמו במשך השנים על-פי חוק כמועצות סטטוטוריות לשם הסדרתם של הענפים החקלאיים השונים. תפקידן של המועצות החקלאיות במסגרת הסדרה זו הוא כפול. מחד גיסא, תפקידן לפתח את הענפים החקלאיים עליהן הן מופקדות, לסייע למגדלים באותם ענפים ולהגן על האינטרסים של המגדלים, כגון על ידי הבטחת מחיר הוגן עבור תוצרתם. מאידך גיסא, תפקידן כולל גם שמירה על אינטרסים של סקטורים נוספים, כגון המשווקים והיצואנים של התוצרת החקלאית, וכן על האינטרסים של כלל הציבור, בהבטחת הספקה סדירה של התוצרת החקלאית במחירים נאותים לאוכלוסיה, ובהסדרת הייצור והשיווק בארץ ובחוץ לארץ. תפקיד כפול זה בא לידי ביטוי בחקיקה אשר הסדירה את פעולתן של המועצות החקלאיות קודם לפרק החקלאות, ואף נותר על כנו בחקיקה הנוכחית. כך למשל נקבע בסעיף 11 לחוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), תשל"ג-1973 (אשר החליף, כפי שיובהר להלן, את חוק מועצת הפירות (ייצור ושיווק), תשל"ג-1973):

           בחקיקה שקדמה לפרק החקלאות נשוא העתירות שבפנינו, העניק המחוקק סמכויות רגולטוריות רחבות במיוחד למועצות החקלאיות. המועצות היו מוסמכות להסדיר את הייצור, השיווק והיצוא של ענפיהן החקלאיים, לרבות קביעת מכסות; להטיל היטלים על המגדלים והמשווקים; ולאכוף על המגדלים את ביצוע הוראותיהן. את תפקידיהן אלו ביצעו המועצות על ידי התקנת כללים בשורה ארוכה של תחומים. על-פי החקיקה שקדמה לפרק החקלאות, התקנתם של הכללים הללו הייתה נתונה לסמכות המועצות, חלקם בכפיפות לאישור השרים הרלוונטיים - שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: שר החקלאות או השר) ובנושאים מסוימים גם שר המסחר והתעשיה (להלן ביחד: השרים). המועצות הורכבו מנציגי הממשלה ומנציגי ציבור, שכללו, בין היתר, נציגים של המגדלים, של היצרנים של מוצרי צמחים, של המשווקים ושל הצרכנים. נציגי המגדלים היוו לפחות מחצית מכלל חברי המועצות, והתמנו על ידי השרים הנ"ל מתוך רשימות שהגישו להם ארגונים שהיו לדעת השרים ארגונים יציגים של המגדלים. החקיקה שקדמה לפרק החקלאות העניקה, אפוא, למגדלים ולארגוניהם מעמד דומיננטי בפעילות המועצות וניהולן, ולמועצות העניקה חקיקה זו היקף סמכויות נרחב. מצב זה העניק למגדלים בענפי החקלאות השונים אוטונומיה רחבה בניהול ובהסדרת ענפיהם החקלאיים. כפי שיפורט להלן, פרק החקלאות לחוק התכנית הכלכלית צמצם במידה ניכרת אוטונומיה זו, על ידי הגדלת סמכותו של שר החקלאות בהסדרת הענפים החקלאיים, ועל כך בעיקר קובלים העותרים בעתירותיהם.  

2.        ביום 29.5.03 התקבל בכנסת, לאחר הליך חקיקה מזורז ביותר אשר יפורט בהמשך, חוק התכנית הכלכלית ופרק החקלאות כלול בו. פרק זה עסק ברפורמות מבניות מרחיקות לכת במועצות החקלאיות שפורטו לעיל. פרק החקלאות קבע, בין היתר, כי מועצת הפירות, מועצת הירקות, מועצת צמחי הנוי והמועצה לשיווק פרי הדר (להלן: המועצות הצמחיות) תאוחדנה החל מיום 1.1.04 למועצה אחת שתיקרא "מועצת הצמחים". לשם כך ביטל פרק החקלאות את חוק המועצה לייצור ולשיווק של ירקות, התשי"ט-1959, פקודת הפיקוח על פרי ההדר, 1940, פקודת שיווק פרי ההדר, 1947, פקודת פרי ההדר (פיקוח ושיווק), התש"ח-1948 ואת חוק המועצה לצמחי נוי (ייצור ושיווק), התשל"ו-1976; וכן קבע שינויים והתאמות בחוק מועצת הפירות (ייצור ושיווק), התשל"ג-1973 (להלן: חוק מועצת הפירות), על מנת להופכו ל"חוק מועצת הצמחים", אשר יחול על ענף הירקות, ענף הפירות, ענף פרי ההדר וענף צמחי הנוי.

           פרק החקלאות אף הסדיר את המנגנונים לפעולתה של מועצת הצמחים ואת סמכויותיה. ההסדרים שיצר פרק זה שונים מההסדרים שהיו נהוגים במועצות החקלאיות השונות במספר אופנים. ראשית קבע הפרק שינוי משמעותי בהיקף סמכויות המועצה, שעיקרו העברת מרבית סמכויות הרגולציה שהיו נתונות בידי המועצות החקלאיות לידי שר החקלאות. על-פי ההסדר החדש, הסמכויות לקביעת היטלים וכללים, שהיו נתונות בידי המועצות, עברו לשר, ואילו למועצה נותרה הסמכות לייעץ לשר או להשמיע דעתה טרם קביעת הכללים או הטלת ההיטלים. כמו כן יצר הפרק שינויים באופן מינוים של הנציגים השונים למועצה, לרבות אופן בחירתם של נציגי המגדלים למליאת המועצה ומינוי חברים לוועדות הענפיות של המועצה. על-פי ההסדר החדש, נציגי המגדלים למליאת המועצה לא ימונו עוד על ידי השרים מתוך רשימותיהם של הארגונים שלדעת השרים הם הארגונים היציגים, אלא ייבחרו על ידי כלל המגדלים בבחירות כלליות וחשאיות. את דרכי בחירת החברים לוועדות הענפיות הותיר פרק החקלאות לקביעת השר בתקנות; אולם, על-פי האמור בתגובת המדינה לעתירות אלו, בכוונת השר לקבוע בתקנות כי החברים מקרב המגדלים בוועדות הענפיות ייבחרו אף הם בבחירות כלליות וחשאיות.

           כמו כן נקבעו בפרק החקלאות הוראות מעבר מפורטות לעניין איחוד המועצות הצמחיות האמורות ולעניין העברת סמכויות הרגולציה לידי השר. בין היתר נקבע כי ביום תחילת החוק (1.1.04) יחדלו מועצת הירקות, מועצת הפירות, המועצה לשיווק פרי הדר ומועצת צמחי הנוי מלפעול ונכסיהן יהיו לקניין המועצה המאוחדת. כן נקבע כי עד למינוים של החברים הראשונים במועצה המאוחדת יוקמו מינהלות זמניות במקום כל אחת מהמועצות הצמחיות ולאחר איחוד המועצות תוקם מינהלה זמנית מאוחדת. עוד נקבע שאת חבריהן של המינהלות הזמניות ימנה שר החקלאות.

           בניגוד לשאר המועצות החקלאיות, המועצה לענף הלול (להלן: מועצת הלול) לא בוטלה בפרק החקלאות ולא אוחדה עם מועצות אחרות. אולם, על-פי סעיף 56 לחוק, המצוי כאמור אף הוא בפרק החקלאות, נקבעו לגבי מועצה זו שינויים דומים לשינויים המפורטים לעיל לעניין העברת מרבית סמכויות הרגולציה של המועצה לידי השר ולעניין אופן מינוים של הנציגים השונים במועצה, וזאת באמצעות תיקונו של חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963 (להלן: חוק מועצת הלול). כמו כן, נקבעו לגבי מועצה זו הוראות מעבר דומות למתואר לעיל לעניין מינויה של מינהלה זמנית על ידי שר החקלאות.