השופטת (בדימ') ד' דורנר:
העובדות, ההליכים והטענות
1. בתאריך 3.2.1998 ניתן פסק-הדין של בית-המשפט העליון בבג"ץ 6446/96 העמותה למען החתול נ' עיריית ערד, פ"ד נה(1) 769 (להלן: פסק-דין העמותה למען החתול). העותרת באותו עניין, שהיא העותרת 2 בעתירה שלפנינו - עמותה הפועלת להגנת חתולי-הרחוב - עתרה נגד החלטתן של שלוש רשויות מקומיות לנקוט צעדים לדילול אוכלוסיית החתולים בתחום שיפוטן באמצעות המתתם ברעל.
בפסק-הדין הוכר קיום סמכות להמית חתולי-רחוב. עם זאת, ביצוע ההמתה הותנה בקיומו של סיכון לבריאות בני-אדם או בקיום מטרד קיצוני. נקבע, כי יש לגבש כללים ברורים להפעלת הסמכות. וכך כתבה השופטת טובה שטרסברג-כהן:
היה ראוי לקבוע בחקיקה ראשית או למצער בחקיקת משנה הוראות מפורטות כמו קריטריונים להפעלת [הסמכות], כללי ביצוע, מנגנון נאות להליך קבלת החלטות וכיוצא באלה. צעדים אלה דרושים על מנת שיהיה ברור מתי, היכן, באילו נסיבות ועל ידי מי צריכה להתקבל החלטה להשמיד בעלי חיים, וזאת כדי למנוע שרירות ולאפשר ביקורת.
[שם, בע' 788. ההדגשה במקור]
הודגשה חובת הרשויות, בגדרי הטיפול בתופעת חתולי-הרחוב, לנקוט, ככל שהדבר ניתן, אמצעים חלופיים להמתה. ובלשון פסק-הדין: "אין הרשויות פטורות מלבדוק כל אמצעי חלופי, קיצוני פחות מהמתה, אם קיים, או ככל שיהיה קיים מעת לעת, ולאמצו ככל שניתן" (שם, בע' 795. ראו גם דברי השופט אליעזר גולדברג, שם, בע' 809).
2. בעקבות פסק-הדין פרסם המשיב 1 - מנהל השירותים הווטרינריים בשדה במשרד החקלאות (להלן: המשיב) - "נוהל כללי לטיפול בחתולי רחוב" (להלן: הנוהל). הנוהל נועד להסדיר את הפעלת הסמכות תוך קביעת כללים להפעלתה. שיקול-הדעת בשאלה אם במקרה נתון יש להמית חתולים נמסר בידי רופא-וטרינר ממשלתי או וטרינר הרשות המקומית (להלן: הווטרינר הרשותי) בלבד. ואילו הסמכות לביצוע אקט ההמתה ניתנה לווטרינר הרשותי, לעובדיו, או למי שהוסמך על-ידיו לכך באישורם של אגף הרוקחות במשרד הבריאות ושל מנהל השירותים הווטרינריים.
3. בתאריך 4.6.2000 אישר עקרונית המשיב לווטרינרים הרשותיים להסמיך, על-פי שיקול-דעתם ובהתאם להנחיות המשיב, את חברת "מגן לחתול" (להלן גם: החברה), המופעלת על-ידי המשיבים 4-3 - בני הזוג נעמה ואייל בלו - להמית חתולי-רחוב באמצעות סמים מרדימים שיסופקו להם על-ידי הווטרינרים הרשותיים ובפיקוחם. בכתב האישור נקבע, בין היתר:
א) פעילות החברה תתאפשר אך ורק באחריותם של הרופאים הווטרינריים הרשותיים.
ב) עובדי החברה יקבלו סמים מאת רופא וטרינר רשותי שבתחומו מתקיימת הפעילות, לתקופה שלא תעלה על 30 יום ולאחר קבלת הסכמה [צ"ל - הסמכה] בכתב.
ג) הרופא הווטרינר הרשותי ישלח למנהל הלשכה הוטרינרית הממשלתית הקרובה עותק כתב ההסמכה.
ד) גב' נעמה ומר אייל ידווחו בכתב על פעולות ההרדמה שבוצעו בסוף כל חודש לרופא וטרינר רשותי.
ה) רופא וטרינר רשותי ידווח בכתב תוך 30 יום לרופא וטרינר המחוזי.
העותרות לא ציינו בכתב עתירתן אם בעקבות האישור העקרוני הוסמכה "מגן לחתול" בפועל להמית חתולים. אך מתשובת המשיבים 4-2 לעתירה מסתבר, כי מזה מספר שנים, הן לפני גיבוש הנוהל והן לאחריו, עוסקת "מגן לחתול" בלכידת חתולי-רחוב ובהמתת אלה מהם שלא ניתן למצוא להם בית-מאמץ, שהם מרבית החתולים הנלכדים. בכתב-אישום, שהוגש בשנת 1998 נגד נעמה בלו לבית-משפט השלום בתל-אביב-יפו - ונמחק בינתיים לנוכח העתירה שלפנינו - נטען, כי על-פי הזמנת תושבים שהוטרדו מנוכחות חתולים בסביבתם, ותמורת תשלום, אספה "מגן לחתול" חתולים מחצרות בתים, המיתה אותם באמצעות הזרקת רעל לבטנם, והשליכה את גוויותיהם, שנארזו בשקיות אשפה, לפחי-זבל.
4. העתירה שבפנינו מכוונת, ראשית, כנגד הנוהל. טענת העותרות היא, כי בנוהל אין כל התייחסות לאמצעים חלופיים לטיפול בסיכונים ובמטרדים שיוצרים חתולי-רחוב זולת המתה, וכי הוא גוזר מיתה גורפת על כלל חתולי-הרחוב, לרבות אלה שאינם מסכנים את חיי התושבים ואת בריאותם. בכך, על-פי הנטען, ניתן הכשר ליישום מדיניות של "דילול" אוכלוסיית חתולי-הרחוב, קרי השמדתם ההמונית עד כדי ביעור נוכחותם מאזורי מחיה של בני-אדם.
המשיב, בתשובתו לטענה זאת, ציין כי הנוהל גובש לאחר התייעצות מקיפה עם גורמי-מקצוע ותוך בחינת המצב במדינות אחרות, וכי ייחודו בכך שקבועים בו, לראשונה, קריטריונים "לטיפול בחתולי רחוב, לרבות המתתם בנסיבות מסוימות" (ההדגשה הוספה). המשיב מוסיף וטוען, כי המדיניות המותווית בנוהל אינה מכוונת לדילול אוכלוסיית החתולים, וממילא דילול כזה אינו ישים שכן ספירת חתולים חיים בשטח עירוני אינה מעשית ולא ניתן לקבוע "תקן" שממנו ייגזר היקף הדילול הנדרש. מוסיף המשיב, כי הרשויות עוסקות בגיבוש תקנות לפי חוק צער בעלי חיים, שלפי נוסחן המוצע יוכל רק וטרינר, או אדם אחר בעל היתר מיוחד לכך, להמית בעל-חיים. משתמע מכך, כי עם גיבושן של תקנות אלה יעודכן הנוהל בהתאם. עם זאת, המשיב מודה כי הנוהל מאפשר המתה של חתולים שאינם מסכנים חיי אדם או את הבריאות אלא אך גורמים מטרד.
5. טענתן האחרת של העותרות מופנית כנגד האישור העקרוני להסמיך את "מגן לחתול" להמית חתולים. אישור זה הוא, כך נטען, אצילה אסורה של סמכות. שכן, סמכות ההמתה ניתנה אך לרופאים-וטרינרים והשימוש בה מחייב שיקול-דעת מקצועי, שאינו ניתן להפעלה על-ידי גורמים פרטיים חסרי הכשרה מתאימה והנגועים בניגוד עניינים. לטענת המשיב ההסמכה הינה כשרה, שכן "מגן לחתול" פועלת על-פי כללים ומדיניות שמכתיב הווטרינר הרשותי ובפיקוחו המלא, ופעילותה אינה חורגת ממתן סיוע טכני גרידא. בעניין זה ניתן בתאריך 24.7.2000, בהסכמת הצדדים, צו ביניים, המתלה את תוקפו של כתב האישור עד להכרעה בעתירה.
הגנה על בעלי-חיים לעומת אינטרסים מתחרים