השופט א' גרוניס:
1. המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, היא המשיבה 1 (להלן - המועצה הארצית), החליטה להפקיד תוכנית מיתאר מחוזית למחוז המרכז, היא תמ"מ 21/3 (להלן - התוכנית המחוזית). העותר, אדריכל במקצועו, הינו אחד מן הבעלים של מספר חלקות קרקע הנמצאות בנס ציונה, בתחום מחוז המרכז (להלן - החלקות). הוא הגיש התנגדות לתוכנית המחוזית. התנגדותו נדחתה. על כך הוא קובל בעתירה זו.
2. אחת מתוכניות המיתאר הארציות היא תמ"א 31, שהינה תוכנית משולבת לבנייה, לפיתוח ולקליטת עלייה (להלן - התמ"א). החלקות מופיעות בתמ"א בגדר שטח עירוני בנוי. בתוכנית המחוזית כלולות החלקות באיזור המסומן כאיזור נופש מטרופוליני (להלן - איזור נופש). משהופקדה התוכנית המחוזית בשנת 1998 הגיש העותר התנגדות בה טען, כי מיקומו של איזור נופש בקרבת שכונות קיימות מהווה שגיאה תכנונית בסיסית, כי קרבתו של האיזור למרכזי תחבורה אינה מתיישבת עם הרציונאל שמאחורי קיומו של איזור נופש וכי כדאי יותר לאפשר בנייה במקום, בין היתר בשל קיומן של תשתיות ציבוריות בסביבה. ההתנגדות שהגיש העותר הייתה אחת מבין כ-800 התנגדויות שהוגשו למועצה הארצית לגבי התוכנית המחוזית. המועצה הארצית החליטה למנות חוקרת, בהתאם לסעיף 107א לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן - החוק), על מנת שזו תשמע את ההתנגדויות ותגיש לה את המלצותיה. החוקרת המליצה לקבל את התנגדותו של העותר. משהובאה ההמלצה בפני ועדת משנה של המועצה הארצית החליטה זו לדחות את ההתנגדות חרף המלצתה של החוקרת. ההחלטה התקבלה בעקבות הערה של נציג המשרד לאיכות הסביבה.
3. העותר טוען, כי קיימת אי התאמה בין התוכנית המחוזית לבין התמ"א משום שבתמ"א מסומנות החלקות כשטח עירוני בנוי, בעוד שבתוכנית המחוזית הן מופיעות בגדרי איזור נופש. טענה אחרת שמעלה העותר היא, כי הואיל והחוקרת המליצה לקבל את התנגדותו חובה הייתה על המועצה הארצית ליתן לו זכות טיעון טרם שהוחלט לדחות את ההמלצה. עוד טוען הוא, כי אין זה ברור מה הייתה עמדתו של נציג המשרד לאיכות הסביבה וכי לא ניתן לו - לעותר - להתייחס לאותה עמדה. בנוסף לכל אלה טוען העותר, כי יושב ראש המועצה הארצית הבטיח לו לקיים דיון חוזר בעניינו אם תתקבל פניה בעניין מטעם שלושה מחברי המועצה הארצית. לדברי העותר מדובר בהבטחה מינהלית שלא קוימה. העותר ממשיך וטוען, כי ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצונית וניתן ללמוד על כך מן העובדה שהחוקרת הציעה לקבל את התנגדותו. מנגד טוענים המשיבים, כי לא קיימת סתירה בין התוכנית המחוזית לבין התמ"א וכי זכות הטיעון של העותר מוצתה עם הגשת התנגדותו ושמיעתה על ידי החוקרת ובהמשך בפני המועצה הארצית. לטענה בדבר ההבטחה המינהלית עונים המשיבים כי ליושב ראש המועצה הארצית לא הייתה סמכות להבטיח הבטחה כאמור. להשקפת המשיבים, ההחלטה אינה נגועה בחוסר סבירות קיצוני ואין מקום להתערבותו של בית המשפט בהחלטה המבוססת על שיקולים תכנוניים. המשיבים מוסיפים וטוענים, וזאת כטענת סף, כי העותר השתהה בהגשת עתירתו הנוכחית. תחילה נתייחס לטענת השיהוי ובהמשך נבחן את הטענות האחרות של בעלי הדין.
4. לעותר נודע על דבר ההחלטה לדחות את התנגדותו לתוכנית המחוזית בראשית שנת 2003. חודשים ספורים לאחר מכן הוא הגיש עתירה בעניין לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב. בהחלטת ביניים, שניתנה בחודש נובמבר 2003, הביע בית המשפט לעניינים מינהליים את דעתו, כי העתירה איננה בסמכותו. ואכן, פרט 10 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התשס"א-2000 מוציא מגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים "החלטות שעניינן תוכנית מתאר ארצית או מחוזית...". בקשת רשות ערעור שהוגשה על ידי העותר נדחתה בבית משפט זה במחצית חודש נובמבר 2003. העתירה דנא הוגשה ימים ספורים לאחר דחיית הבקשה לרשות ערעור. ברור כי העותר השתהה. אין מדובר במצב של ספק באשר לסמכות, שהרי התוספת לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים מבהירה כי אין לאותו בית משפט סמכות לדון בעתירה הנוגעת לתוכנית מיתאר מחוזית. עם זאת, איננו רואים לנכון לדחות את העתירה על הסף בשל שיהוי. הטענות המהותיות שהעלה העותר אינן ראויות להתקבל.
5. העותר טוען, כי לא ניתן היה לאשר את התוכנית המחוזית, מן הטעם שבכל הנוגע לחלקות קיימת סתירה בינה לבין התמ"א. כאמור, בתמ"א מסומנות החלקות כחלק משטח עירוני בנוי ואילו בתוכנית המחוזית מדובר על איזור נופש. בהקשר זה טוען העותר כי על פי האמור בתמ"א (סעיף 12.5), אם הוחלט להפקיד תוכנית בניגוד למגמות התכנון שבתשריטי התוכנית, על מוסד התכנון לנמק החלטתו ולהפנות את תשומת ליבה של הוועדה לנושאים תכנונים עקרוניים (הידועה בקיצור כ- ולנת"ע) לכך ולקבל את אישורה. ועדה זו הינה ועדת משנה של המועצה הארצית. לפיכך ברור, כי אם המועצה הארצית עצמה מחליטה להפקיד תוכנית מיתאר מחוזית שאינה מתיישבת עם מגמות התכנון שבתמ"א, אין סיבה שהעניין יובא בפני ועדת משנה של אותו גוף לשם אישור. יתרה מכך, הסימון בתמ"א של שטח עירוני בנוי אינו חייב להוביל בהכרח לכך שכל חלקה וחלקה שבמסגרתו של אותו סימון תהא בבוא היום שטח בנוי. די לציין שבאחת מן ההוראות שבתמ"א נקבע, כי שטח המיועד לבניה משקף איזור שיש כוונה להופכו לשטח עירוני, אך בכפוף לאישור כל תוכנית על פי חוק (סעיף 11.1.1 לתמ"א). לכן, אין בהכרח סתירה בין הסימון של החלקות בתוכנית המחוזית לבין זה שבתמ"א.
6. סעיף 107א לחוק, עוסק במינוי של חוקר על ידי מוסד התכנון שהוסמך לדון בהתנגדויות. החוקר נבחר מתוך רשימת חוקרים שקובע שר הפנים. תפקידו של החוקר הוא לשמוע את ההתנגדויות שהוגשו למוסד התכנון. על פי סעיף 107א(ב) מוסמך מוסד התכנון למנות חוקר כאמור "אם הוא סבור כי עקב מספר המתנגדים או מהות ההתנגדויות מן הראוי לעשות כן". יוער, כי אף שר הפנים מוסמך למנות חוקר שישמע התנגדות לתוכנית פלונית (סעיף 107א(ג)). במקרה דנא מדובר היה בכ-800 התנגדויות לתוכנית המחוזית. אין זה מפתיע שנתמנה חוקר, וביתר דיוק חוקרת, לשם שמיעתן של ההתנגדויות הרבות. אין זה מעשי לדרוש מן המועצה הארצית, או אף מוועדת משנה שלה, לשמוע מספר כה רב של התנגדויות לתוכנית אחת. ברי, כי חוות דעתו של החוקר אינה מחייבת את מוסד התכנון. החוק קובע במפורש, כי על החוקר להגיש למוסד התכנון את "תמצית ההתנגדויות והמלצותיו לגביהן והוא יוזמן לכל דיון במוסד התכנון בענין התכנית והתנגדות לה" (סעיף 107א(ד) לחוק). סמכות ההכרעה נותרת בידי מוסד התכנון ואין הוא משתחרר מסמכות זו עקב מינויו של חוקר. אין אף יסוד לטענה, כי על מוסד התכנון המחליט בניגוד להמלצתו של החוקר ליתן זכות טיעון נוספת למתנגד. נבהיר נקודה זו.
7. מאחר שתוכנית המתקבלת על פי החוק עלולה לפגוע באנשים שונים, העניק החוק בסעיף 100 זכות התנגדות לתוכנית ל"כל מעונין בקרקע, בבניין, או בכל פרט תכנוני אחר הרואה את עצמו נפגע...". בנוסף ל"כל מעונין" רשאים להתנגד גורמים נוספים המנויים בסעיף. העותר, כבעל זכויות בקרקע שבתחום התוכנית, רשאי כמובן להגיש התנגדות. משמוגשת התנגדות, ניתנת למתנגד זכות טיעון בפני מוסד התכנון או בפני חוקר, אם נתמנה. החוקר רשאי מטבע הדברים להמליץ לדחות את ההתנגדות או לקבלה. בין אם המלצתו היא בכיוון האחד ובין אם בכיוון האחר, אין סיבה ליתן למתנגד זכות טיעון נוספת בעקבות ההמלצה. מתן זכות כאמור לטעון פעם נוספת אינו מתיישב עם הרציונאל בדבר מינוי חוקר ובדבר סמכות ההכרעה. כפי שראינו, מינויו של חוקר מתחייב משיקולים פרקטיים, בין היתר כאשר מוגשות התנגדויות רבות, שכן אין אפשרות מעשית שמוסד התכנון הוא הוא שישמע את המתנגדים. אם החוקר ממליץ לדחות את ההתנגדות, אין טעם לאפשר למתנגד להשמיע טענותיו שוב והפעם בפני מוסד התכנון, שהרי מטרת מינויו של החוקר תימצא מסוכלת. אם לעומת זאת החוקר ממליץ לקבל את ההתנגדות, מה לו למתנגד כי ילין וידרוש זכות טיעון נוספת כאשר החוקר עצמו משמש לו מליץ יושר. זאת ועוד, החוק מכיר באפשרות של זכות טיעון משנית במקרה מסוים שבהחלט מצדיק מתן זכות מעין זו, אך אין מדובר בעניין דוגמת זה של העותר.
טול מקרה בו מגיש בעלים של חלקת קרקע התנגדות לתוכנית מן הטעם שהחלקה מיועדת לצרכי ציבור ולכן צפויה להפקעה. מוסד התכנון השומע את ההתנגדות מחליט לקבלה. קבלתה של ההתנגדות, כך מניחים אנו, עלולה לפגוע בבעל קרקע שכנה, שכן חלקתו שלו תשמש למטרה הציבורית תחת חלקתו של המתנגד המקורי. אין זה מפתיע, שסעיף 106(ב) סיפא לחוק מקנה זכות טיעון לנפגע החדש. לאדם זה לא הייתה סיבה להגיש התנגדות לתוכנית המופקדת יען כי על פיה לא הייתה החלקה מיועדת לצרכי ציבור. ההוראות שבסעיף 106(ב) לחוק (וכן בסעיף קטן (ג)) חלות אף על התנגדויות הנשמעות בפני חוקר (בהתאם לסעיף 107א(ד) לחוק). עניינו של העותר איננו ממין העניין שהזכרנו. החוקרת אומנם המליצה לקבל את התנגדותו אך אין מדובר בפגיעה בצד שלישי שלא היה צפוי לפגיעה על פי התוכנית המופקדת (כבר נפסק שזכות ההתנגדות המשנית שבסעיף 106(ב) סיפא אינה חלה לגבי מי שהגיש את ההתנגדות המקורית: בג"ץ 524/75 "הריאל" בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד ל(1) 737; בג"ץ 3236/93 מרכז על שם ורה סלומונס נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז (לא פורסם)). במילים אחרות, מצבו של העותר לא השתנה לרעה ביחס לתוכנית כפי שהופקדה עקב המלצתה של החוקרת לקבל את התנגדותו. היפוכו של דבר: החוקרת המליצה לקבל את התנגדותו ולכן מצבו השתפר, לכאורה, שכן נמצאו תימוכין בעלי משקל להתנגדותו. מכאן, שלא עמדה לעותר זכות טיעון משנית לאחר המלצתה של החוקרת ולפני שנתקבלה ההחלטה על ידי המועצה הארצית לדחות את אותה המלצה. כמו כן, אין מקום לקבל את הטענה שלא ידוע מה הייתה ההערה של נציג המשרד לאיכות הסביבה שבעקבותיה, כך נטען, הוחלט לדחות את התנגדותו של העותר. המחלוקת הייתה ברורה: האם לקבוע כי החלקות תהיינה חלק מאיזור נופש, כאמור בתוכנית המופקדת, או שהן תיועדנה לבינוי. בסופו של דבר הוחלט לדחות את ההתנגדות והמשמעות הייתה שהחלקות יהוו חלק מאיזור נופש. כלומר, אין מדובר ביצירת מצב חדש שלעותר לא ידוע עליו מראש. בין כך ובין כך, אי ציונה של ההערה בפרוטוקול הינו פגם שולי שאינו מצדיק ביטולה של התוכנית לעת הזו, לאחר שאושרה ונכנסה לתוקף.
8. טענה נוספת שמעלה העותר היא, כי יושב ראש המועצה הארצית הבטיח לו כי היה ושלושה חברים של המועצה יבקשו דיון חוזר, אכן ייערך דיון כאמור בהתנגדותו של העותר. על פי הנטען, שלושה חברים אומנם ביקשו דיון חוזר, אך הדיון לא נערך. התשובה הפשוטה לטענה זו היא, כי הבטחה כאמור סותרת את הוראות החוק ועל כן אין לה כל נפקות (ראו בג"ץ 640/78 בוריס קצאן את יוסף הרשטיג, חברה לבנין ולהנדסה בע"מ נ' יו"ר מועצה מקומית לתכנון העיר נתניה, פ"ד לד(2) 1, 11; בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי (לא פורסם), סעיף 16 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). סעיף 6(ב) לחוק קובע, כי אם חבר ועדת משנה של המועצה הארצית חולק על החלטת הוועדה רשאי הוא לדרוש שההכרעה הסופית תהא בידי המועצה. העותר אינו טוען כי אחד משלושת החברים במועצה הארצית שביקשו דיון חוזר נמנה על חברי ועדת המשנה שדנה בהתנגדויות. משכך הוא, אין לקבל את הטענה כי מליאת המועצה הארצית הייתה צריכה להחליט סופית בעניינו של העותר.
9. מאחורי העתירה עומדת אמת פשוטה וטבעית: העותר מעוניין להפיק רווח כלכלי מירבי מזכויותיו בחלקות, ואין הוא שונה מבחינה זו מכל בעל מקרקעין. דא עקא, קיומה של חברה מאורגנת מצריך תכנון פיזי שמחייב לעיתים פגיעה בזכויות קנייניות לטובת הציבור. אין צורך בדמיון פרוע על מנת להעריך מה היה קורה 0ילו בעלים של מקרקעין היו רשאים לעשות כרצונם בנכסיהם, ללא כל הגבלה חוקית. נזכיר, כי העותר הינו אדריכל על פי מקצועו. בהתנגדות שהגיש לתוכנית המחוזית הוא פירט מדוע לדעתו אין מקום להקמתו של פארק מטרופוליני איזורי בשטח המיועד לכך. כך הוא מסביר, כי מיקומו של הפארק נמצא בין שכונות קיימות ויש בכך משום שגיאה תכנונית בסיסית. בהחלט ייתכן שאנשי מקצוע יביעו דעות שונות בשאלה העומדת על הפרק. ואולם, סמכות ההכרעה לעניין קבלתה של תוכנית מיתאר מחוזית ניתנה למוסד תכנון, במקרה זה המועצה הארצית. המקרה דנא אינו שונה מאחרים דוגמתו, בהם מועלות בפני בתי המשפט טענות דומות נגד תוכניות על פי החוק. כפי שנאמר פעמים רבות, בית המשפט, בין אם בית המשפט הגבוה לצדק ובין אם בית המשפט לעניינים מינהליים, איננו מוסד תכנון עליון העומד מעל מוסדות התכנון השונים המנויים בחוק. על כן, לא יתערב בית המשפט בהחלטות תכנוניות, אלא אם נתגלה פגם דיוני המצדיק התערבות, ולא יחליף את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת וישים תחתיו את שיקול דעתו שלו, אלא אם ההחלטה נגועה בחוסר סבירות קיצונית או בפגם דומה (ראו בג"ץ 102/52 ארגון בעלי המגרשים מעבר לירקון נ' שר הפנים, פ"ד ו 827, 829; בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, משרד הפנים, פ"ד מה(3) 678, 688; בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה מקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 634-633; ע"א 5927/98 בחוס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה, פ"ד נז(5) 752, 760). לא נמצא לנו כי נפל פגם המצדיק התערבות בשיקול דעתה של המועצה הארצית.
10. אשר על כן, העתירה נדחית. העותר יישא בשכר טירחת עורך דין בסכום של 15,000 ש"ח.
ש ו פ ט
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופט א' ריבלין:
אני מסכים.